Legitimidade e prestação de contas das redes transgovernamentais

Os órgãos descritos neste capítulo têm sido analisados pela ciência jurídica e pela ciência política como redes transgovernamentais. Anne-Marie Slaughter, em A New World Order, publicado em 2004, sustentou que o mundo era cada vez mais governado por redes de funcionários nacionais, reguladores, juízes e legisladores que cooperam além das fronteiras sem a mediação da diplomacia tradicional. Ela utilizou o Comitê de Basileia e as demais redes de regulação financeira como os seus exemplos centrais.¹ Para Slaughter, essas redes eram eficazes porque reuniam especialistas que partilhavam uma cultura profissional e conseguiam chegar rapidamente a acordos. Ela reconheceu também que suscitavam problemas de prestação de contas, já que os funcionários nacionais que atuam em redes não estavam sujeitos aos mesmos controles que os diplomatas que celebram tratados.

Chris Brummer, em Soft Law and the Global Financial System, examinou por que os padrões não vinculantes desses órgãos são, ainda assim, amplamente seguidos. A sua resposta apontou para uma combinação de mecanismos reputacionais, disciplina de mercado e pressão institucional: as jurisdições que não seguem os padrões enfrentam críticas nas avaliações pelos pares e nas avaliações do Fundo Monetário Internacional (FMI), custos de financiamento mais elevados e exclusão da cooperação.² O acompanhamento da implementação pelo Conselho de Estabilidade Financeira (FSB), as suas avaliações pelos pares e os seus relatórios ao G20 podem ser lidos como uma tentativa de endurecer o soft law por meio da transparência. Outros autores analisaram o Comitê de Basileia e os órgãos congêneres da perspectiva do direito administrativo global e indagaram se princípios como transparência, participação, decisões fundamentadas e revisão deveriam aplicar-se a eles.³

Os críticos levantaram várias objeções. A primeira diz respeito à composição. Embora o FSB e o Comitê de Basileia tenham ampliado o seu quadro de membros a partir de 2009 para incluir as economias do G20, a maioria dos países do mundo continua de fora e tem de adotar padrões que não ajudou a redigir. A Associação Internacional de Supervisores de Seguros (IAIS) e a Associação Internacional de Seguradores de Depósitos (IADI), com os seus amplos quadros de membros, estão menos expostas a essa objeção. Uma segunda objeção diz respeito à influência do setor financeiro, que dispõe de recursos para participar intensamente das consultas e fazer lobby junto aos membros nacionais. Uma terceira objeção diz respeito ao controle democrático. Os padrões adotados em Basileia são implementados por legisladores nacionais que muitas vezes têm pouca margem de manobra, já que afastar-se de um padrão internacional acarreta custos reputacionais e atrai críticas dos pares.⁴

Os órgãos responderam a essas críticas de diferentes maneiras. A maioria submete hoje os projetos de padrões a consulta pública e publica os comentários recebidos. O FSB publica o seu programa de trabalho, presta contas regularmente ao G20 e criou os Grupos Consultivos Regionais para envolver os não membros. Os seus presidentes comparecem perante comissões parlamentares nas suas jurisdições de origem, e alguns parlamentos nacionais instituíram procedimentos para discutir os padrões internacionais antes da sua implementação. Na Suíça, a Secretaria de Estado para Questões Financeiras Internacionais (SIF) coordena a participação suíça nesses órgãos, enquanto o Parlamento debate a legislação resultante pela via ordinária.⁵ O debate sobre as reformas finais de Basileia III nos Estados Unidos (EUA) depois de 2023, onde a oposição do setor e de membros do Congresso levou à retirada e à revisão da proposta, mostra que os processos políticos nacionais conservam a sua capacidade de resistir a padrões acordados em Basileia.

Da perspectiva de um advogado, a característica mais interessante desses órgãos é a forma como combinam forma de direito privado com função pública. O FSB, a IAIS e a IADI são associações nos termos do Código Civil suíço (CC), mas os seus membros são autoridades públicas e os seus padrões moldam o direito público em muitos países. Essa forma híbrida confere-lhes flexibilidade e protege-os da rigidez das organizações baseadas em tratados. Significa também que os instrumentos tradicionais do direito público, do controle judicial ao controle parlamentar, não os alcançam diretamente. A prestação de contas é, assim, mediada pelos membros nacionais, que respondem perante os seus próprios parlamentos e tribunais. Se essa prestação de contas mediada é suficiente é uma questão sobre a qual observadores razoáveis divergem. É pouco provável que venha a ser resolvida enquanto os órgãos continuarem a produzir padrões de tamanha importância prática.

Notas

1. Anne-Marie Slaughter, A New World Order (Princeton University Press, 2004), especialmente os capítulos 1 e 2 sobre redes regulatórias. ↩
2. Chris Brummer, Soft Law and the Global Financial System: Rule Making in the 21st Century (Cambridge University Press, 2012; 2ª ed. 2015). ↩
3. Michael S. Barr e Geoffrey P. Miller, “Global Administrative Law: The View from Basel”, European Journal of International Law 17 (2006), 15–46; Benedict Kingsbury, Nico Krisch e Richard B. Stewart, “The Emergence of Global Administrative Law”, Law and Contemporary Problems 68 (2005), 15–61. ↩
4. Ver, por exemplo, Eric Helleiner, The Status Quo Crisis: Global Financial Governance after the 2008 Meltdown (Oxford University Press, 2014); Daniel K. Tarullo, Banking on Basel: The Future of International Financial Regulation (Peterson Institute, 2008). ↩
5. Sobre a coordenação suíça da participação em órgãos financeiros internacionais, ver Secretaria de Estado para Questões Financeiras Internacionais (SIF), relatórios anuais, e os relatórios do Conselho Federal sobre a política dos mercados financeiros. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.