A cadeia de delegação: da Lei Bancária às portarias da FINMA

Como um padrão de Basileia ingressa no direito suíço? A resposta está numa cadeia de delegação que vai da Assembleia Federal, passando pelo Conselho Federal, até a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA). A própria Lei Federal sobre os Bancos (LB/BankA) contém apenas o princípio básico de que os bancos devem manter capital adequado e diversificar adequadamente seus riscos, juntamente com as disposições especiais para os bancos sistemicamente importantes. Os detalhes são delegados. O Conselho Federal fixa os requisitos de capital e de diversificação de riscos na Portaria sobre os Fundos Próprios (OFR/CAO) e os requisitos de liquidez na Portaria sobre a Liquidez (OLiq/LiqO). A FINMA, por sua vez, foi autorizada a editar disposições técnicas de execução.¹

Essa estrutura tem uma vantagem prática. A maioria dos padrões de Basileia pode ser implementada sem processo parlamentar, o que permite à Suíça seguir o calendário acordado em Basileia mais de perto do que as jurisdições cuja implementação depende de legislação. A União Europeia (UE), que implementa os padrões por meio de regulamentos e diretivas adotados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, precisou repetidamente de anos a mais, com os legisladores modificando os padrões ao longo do processo. O Parlamento suíço só intervém quando uma medida exige uma alteração da Lei sobre os Bancos. Foi o caso do regime too-big-to-fail de 2011, do mecanismo público de garantia de liquidez (public liquidity backstop) e da proposta de exigir cobertura integral de capital para as participações no exterior, submetida ao Parlamento em 2026.

Durante muitos anos, a FINMA implementou os detalhes técnicos dos padrões de Basileia principalmente por meio de circulares. Uma circular da FINMA é formalmente uma exposição da prática da autoridade, que explica como a FINMA aplica as leis e as portarias. Embora vincule a própria FINMA e, na prática, as instituições supervisionadas, não é uma norma jurídica em sentido estrito e não vincula os tribunais. As circulares sobre risco de crédito, risco de mercado, índice de alavancagem, risco operacional e divulgação foram os principais veículos pelos quais os textos de Basileia se tornaram prática suíça.²

A implementação dos padrões finais de Basileia III em 1º de janeiro de 2025 trouxe uma mudança de forma. A FINMA substituiu cinco circulares por portarias da FINMA, que são normas jurídicas em sentido pleno: uma Portaria sobre a Carteira de Negociação e a Carteira Bancária, uma Portaria sobre o Índice de Alavancagem e os Riscos Operacionais, uma Portaria sobre os Riscos de Crédito, uma Portaria sobre os Riscos de Mercado e uma Portaria sobre as Obrigações de Divulgação.³ A mudança respondeu ao número crescente de detalhes quantitativos e vinculantes contidos nos textos de Basileia, que se adequavam mal a um instrumento que formalmente apenas descreve a prática do supervisor. Reforçou também a segurança jurídica para os bancos e seus auditores. Para a relação entre Basileia e Berna, a mudança significa que os padrões de Basileia ingressam agora no direito suíço em três níveis normativos: a lei, a portaria do Conselho Federal e as portarias da FINMA.

A delegação tem limites. A Lei Federal sobre a Supervisão dos Mercados Financeiros (LFINMA/FINMASA) exige que a FINMA regule apenas quando isso for necessário para os fins da supervisão, que leve em conta os custos, que considere os diferentes modelos de negócio e riscos das instituições e que tenha em conta os padrões mínimos internacionais. Uma portaria de execução do Conselho Federal, em vigor desde 2020, concretizou esses princípios. Entre outras coisas, ela exige que as autoridades justifiquem os desvios em relação aos padrões internacionais e envolvam o setor numa fase inicial dos projetos regulatórios.⁴ O Swiss finish está, portanto, sujeito a um dever de fundamentação. Um requisito que vá além de Basileia deve ser justificado, seja pela situação de risco específica do setor financeiro suíço, seja pelo tamanho de uma instituição em relação à economia suíça.

Notas

1. Sobre o requisito básico de capital e a delegação ao Conselho Federal (art. 4 da LB, SR 952.0), a Portaria sobre os Fundos Próprios (OFR/CAO, SR 952.03) e a Portaria sobre a Liquidez (OLiq/LiqO, SR 952.06), bem como sobre o poder regulamentar da FINMA nos termos do art. 7 da LFINMA (SR 956.1), ver os respectivos textos. ↩
2. Sobre a natureza jurídica das circulares da FINMA como portarias administrativas sem caráter de normas jurídicas (art. 7, al. 1, let. b, da LFINMA) e a jurisprudência do Tribunal Federal sobre seu efeito vinculante limitado para os tribunais, ver os comentários de referência à LFINMA. ↩
3. Comunicado de imprensa da FINMA de 27 de março de 2024 sobre a implementação dos padrões finais de Basileia III: as portarias da FINMA TBEO-FINMA (que substitui a Circular 2013/1), LROO-FINMA (que substitui a Circular 2015/3 e partes da Circular 2008/21), CreO-FINMA (que substitui a Circular 2017/7), MarO-FINMA (que substitui a Circular 2008/20) e DisO-FINMA (que substitui a Circular 2016/1), em vigor desde 1º de janeiro de 2025. ↩
4. Sobre os princípios da regulação dos mercados financeiros (art. 7, al. 2, da LFINMA) e a Portaria relativa à Lei sobre a Supervisão dos Mercados Financeiros, de 13 de dezembro de 2019 (OFINMA/FINMASO, SR 956.11), em vigor desde 1º de fevereiro de 2020, incluindo as disposições sobre padrões internacionais, proporcionalidade e envolvimento das partes interessadas, ver os respectivos textos. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.