A neutralidade e a decisão de 28 de fevereiro de 2022

A mudança decisiva veio com a invasão russa da Ucrânia. Após a anexação da Crimeia em 2014, a Suíça não havia adotado as sanções da União Europeia (UE). Em vez disso, o Conselho Federal editou, em 27 de agosto de 2014, uma portaria que instituía medidas relacionadas à situação na Ucrânia, cuja finalidade era impedir a evasão das sanções europeias e assegurar que a Suíça não se tornasse uma plataforma para operações proibidas na UE.¹ A Portaria sobre a Ucrânia de 2022, muito mais ampla, revogou essa portaria e absorveu sua matéria. Em 28 de fevereiro de 2022, quatro dias após a invasão, o Conselho Federal decidiu adotar os pacotes de sanções que a UE havia editado em 23 e 25 de fevereiro de 2022. As medidas financeiras contra o presidente Vladimir Putin, o primeiro-ministro Mikhail Mishustin e o ministro das Relações Exteriores Sergei Lavrov produziram efeitos imediatamente, de modo que os valores das pessoas e empresas listadas ficaram bloqueados a partir daquele dia.² A decisão foi apresentada como compatível com a neutralidade suíça, e essa qualificação importa para sua leitura jurídica. O direito da neutralidade, codificado nas Convenções da Haia de 1907, diz respeito a questões militares: um Estado neutro não pode participar de um conflito armado nem favorecer um beligerante com meios militares. As sanções econômicas não são abrangidas por ele. O Conselho Federal tratou, por isso, a adoção das medidas europeias como uma questão de política de neutralidade, que pode moldar segundo as circunstâncias.³ Para a Lei Federal sobre Material de Guerra, que rege a exportação de armas, a posição é diferente, e o debate sobre a reexportação de armas suíças para a Ucrânia, discutido mais adiante neste capítulo, é um debate sobre o direito da neutralidade em sentido estrito. A distinção explica por que a Suíça adotou quase todo o programa europeu de sanções contra a Rússia, mantendo ao mesmo tempo, durante vários anos, uma prática de exportação de material de guerra que se recusava a abastecer qualquer dos beligerantes.

A revisão fracassada de 2022 e o estado atual do direito

Em 2022, o Parlamento teve a oportunidade de ampliar a Lei Federal sobre a Aplicação de Sanções Internacionais (Lei sobre Embargos, EmbA). O Conselho Federal havia proposto alterações limitadas, às quais o Conselho Nacional acrescentou uma disposição pela qual o Conselho Federal poderia adotar sanções por iniciativa própria contra pessoas e entidades responsáveis por graves violações do direito internacional ou dos direitos humanos. A Comissão de Política Externa do Conselho Nacional havia apoiado essa disposição por 18 votos a 6 em maio de 2022, e o Conselho Nacional a aprovou em junho de 2022 por 104 votos a 74, contra os votos do Partido Popular Suíço (SVP/UDC) e dos Liberais (FDP).⁴ O Conselho dos Estados suprimiu a disposição em setembro de 2022, mantendo apenas uma regra que teria permitido ao Conselho Federal estender sanções existentes a outros Estados.⁵ Na votação final de 30 de setembro de 2022, o Conselho Nacional rejeitou as alterações remanescentes, com os social-democratas e os verdes votando contra um texto que já não continha sanções autônomas e o Partido Popular Suíço votando contra qualquer mudança. O Conselho dos Estados havia aprovado o projeto sem oposição, mas a revisão fracassou.⁶

Em consequência, a Lei sobre Embargos de 2002 continua a ser a base legal das sanções contra a Rússia, na versão que o Parlamento havia promulgado antes da guerra. A Suíça continua podendo adotar sanções apenas quando as Nações Unidas, a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) ou seus principais parceiros comerciais as tiverem decretado. Não pode listar uma pessoa por iniciativa própria. Os comunicados do Conselho Federal desde 2022 descrevem sistematicamente suas decisões como implementação dos pacotes europeus “segundo a prática anterior” (“gemäss bisheriger Praxis”), fórmula que sinaliza ao mesmo tempo alinhamento e reserva de autonomia.⁷ Para o profissional, a fórmula tem um significado concreto. Um advogado ou um responsável de compliance suíço não pode presumir que uma medida europeia se aplica na Suíça antes de a portaria suíça ter sido alterada. Do mesmo modo, uma medida suíça aplica-se mesmo quando se afasta de seu modelo europeu.

Essencial. A Lei sobre Embargos (SR 946.231) autoriza o Conselho Federal a implementar por portaria as sanções das Nações Unidas, da OSCE e dos principais parceiros comerciais da Suíça (arts. 1 e 2 da EmbA). Não permite que a Suíça liste pessoas por iniciativa própria: o Conselho Nacional rejeitou uma revisão em 30 de setembro de 2022. As medidas europeias só se aplicam na Suíça depois de alterada a portaria suíça. Desde 28 de fevereiro de 2022, a Suíça adotou as medidas europeias contra a Rússia, tratando as sanções econômicas como matéria de política de neutralidade, fora do direito da neutralidade.

Notas

1. Portaria de 27 de agosto de 2014 que institui medidas relacionadas à situação na Ucrânia, AS 2014 2803, revogada pelo art. 34 da Portaria sobre a Ucrânia de 4 de março de 2022, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.231.176.72-34-57.html; sobre sua finalidade de impedir a evasão das sanções da UE, ver Année politique suisse / politchronik.swiss, processo 64361, https://politchronik.swiss/de/prozesse/64361-die-schweiz-ubernimmt-die-eu-sanktionen-gegen-russland.pdf. ↩
2. Conselho Federal, “Schweiz übernimmt EU-Sanktionen gegen Russland”, comunicado de imprensa de 28 de fevereiro de 2022, https://www.admin.ch/de/nsb?id=87386. ↩
3. Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos (SECO), “FAQ – Sanktionen der Schweiz”, pergunta “Sind Sanktionen mit der Neutralität vereinbar?”, https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz (a participação em sanções econômicas é compatível com a neutralidade, e o Conselho Federal leva a neutralidade em conta em cada decisão de sanções); Convention (V) Respecting the Rights and Duties of Neutral Powers and Persons in Case of War on Land, de 18 de outubro de 1907, SR 0.515.21. ↩
4. SRF, “Paradigmenwechsel: Bundesrat soll künftig eigenständig Sanktionen ergreifen können”, 3 de maio de 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/paradigmenwechsel-bundesrat-soll-kuenftig-eigenstaendig-sanktionen-ergreifen-koennen (votação na comissão por 18 a 6); plattformJ, “Nationalrat in Kürze”, 2 de junho de 2022, https://www.plattformj.ch/artikel/200206/ (104 a 74, oposição do SVP e do FDP). ↩
5. SRF, “National- und Ständerat uneins: Gespaltene Mitte verhindert Sanktionen made in Switzerland”, 19 de setembro de 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/national-und-staenderat-uneins-gespaltene-mitte-verhindert-sanktionen-made-in-switzerland. ↩
6. SRF, “Das war die Herbstsession: Schlussabstimmungen in beiden Räten”, 30 de setembro de 2022, https://www.srf.ch/news/schweiz/das-war-die-herbstsession-letzter-sessionstag-in-bern-schlussabstimmungen-in-beiden-raeten (“Der Nationalrat hat die geplanten geringfügigen Änderungen im Embargogesetz abgelehnt”). ↩
7. Conselho Federal, “Ukraine: Der Bundesrat setzt das 20. Sanktionspaket gemäss bisheriger Praxis um”, comunicado de imprensa de 19 de agosto de 2026, https://admin.ch/de/newnsb/XuqpJCrrV3oZ6ho1bqUuo. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.