Sanções e controles de exportação na fronteira sul — visão geral e resumo

Em 24 de fevereiro de 2022, as tradings de aço de Lugano acordaram para uma guerra que as afetava mais diretamente do que a qualquer outro centro financeiro suíço. Vários dos maiores grupos siderúrgicos russos haviam instalado suas empresas de exportação no Luganese, e alguns dos produtores ucranianos mais importantes vendiam por meio de tradings situadas às margens do lago. Em um mês, os proprietários de duas dessas casas russas estavam na lista de sanções suíça, a União Europeia (UE) havia fechado seu mercado ao ferro e ao aço russos, e os bancos de Lugano cortavam as linhas de crédito de tradings cujas cargas se haviam tornado invendáveis.¹ A questão que este capítulo coloca decorre dessa experiência. Diz respeito ao direito que rege a circulação de mercadorias, dinheiro e serviços através da fronteira sul da Suíça quando a Confederação, seu maior parceiro comercial e os Estados Unidos (EUA) restringem o comércio com um Estado em guerra. Pergunta também o que esse direito exige de uma trading house, de um banco ou de uma fiduciária do Ticino que deseje permanecer do lado certo da lei.

O argumento do capítulo é que as sanções e os controles de exportações se tornaram parte permanente da ordem jurídica em que opera o centro financeiro e de trading do Ticino. Até 2022, eram matéria especializada para alguns bancos e exportadores de máquinas. Desde então, a Suíça adotou, com atrasos que aumentaram ao longo do tempo e um pequeno número de desvios deliberados, quase todos os pacotes de medidas que a União Europeia promulgou contra a Rússia. Ao fazê-lo, apoiou-se em uma lei de 2002, a Lei sobre os Embargos, cujo alcance o Parlamento se recusou a ampliar em 2022. Do lado italiano da fronteira, as mesmas medidas aplicam-se como direito europeu diretamente aplicável, executado pela Guardia di Finanza e, desde janeiro de 2026, protegido por novos crimes no Código Penal italiano.² Por trás de ambos estão os Estados Unidos, cujas sanções secundárias alcançam bancos que não têm sequer um cliente americano. Uma trading de Lugano trabalha, portanto, sob três regimes sobrepostos. Suas diferenças dizem respeito muitas vezes a detalhes técnicos que decidem se determinado embarque ou pagamento é lícito.

O capítulo avança em dez etapas. Expõe a Lei sobre os Embargos e seu enquadramento constitucional, a Portaria sobre a Ucrânia e a cronologia de suas alterações, e as medidas comerciais que mais afetam as tradings de commodities: aço, carvão, petróleo, ouro e a obrigação de impedir reexportações para a Rússia. Trata em seguida das medidas financeiras, incluindo os congelamentos e a proibição de serviços a trusts, e do histórico de execução da Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos (SECO), do Escritório Federal da Alfândega e da Segurança das Fronteiras (OFDF/FOCBS) e do Ministério Público da Confederação. Uma seção é dedicada às tradings de Lugano afetadas desde 2022. O capítulo atravessa então a fronteira para os regulamentos europeus e sua execução italiana e volta-se para as sanções secundárias americanas. Seguem-se os controles de exportações nos termos da Lei sobre o Controle de Bens e da Lei sobre o Material de Guerra e a frente aduaneira em Chiasso, e um programa de compliance para uma trading ou um banco do Ticino encerra o capítulo. O financiamento ao comércio exterior (trade finance) pertence ao Capítulo G.I, o quadro de combate à lavagem de dinheiro e o papel do Tribunal Penal Federal ao Capítulo G.III, e o beneficiário efetivo e o registro de transparência ao Capítulo G.IV.

Conclusão

As sanções contra a Rússia fizeram ao centro de trading de Lugano o que o fim do sigilo bancário fez a seus bancos privados. Um modelo de negócios que se apoiara na proximidade de determinados mercados e na discrição quanto às contrapartes foi submetido a regras que exigem documentação, verificação e comunicação a cada passo. Para as casas siderúrgicas russas do Luganese, as regras foram fatais para sua função original, porque o direito suíço proíbe hoje as pessoas na Suíça de comprar os produtos que elas foram criadas para vender. Para o restante do comércio, tornaram-se parte do custo de fazer negócios, comparável às exigências documentais do trade finance ou às exigências de substância do direito tributário. O comércio de aço sobreviveu mudando de fornecedores e aprendendo a provar a origem do metal que vende.

O quadro jurídico que produziu essa mudança é mais antigo e mais estreito do que seus efeitos sugerem. A Lei sobre os Embargos de 2002 não foi escrita para um programa da dimensão que a União Europeia construiu desde 2022, e o Parlamento recusou-se, em setembro de 2022, a conferir ao Conselho Federal o poder de incluir pessoas na lista por iniciativa própria. A Suíça adotou, ainda assim, com atrasos crescentes e alguns desvios deliberados, quase todos os pacotes europeus, de modo que a portaria suíça espelha hoje os regulamentos europeus na maioria dos aspectos. Sua execução permaneceu administrativa e de pequena escala: dezenas de processos, multas modestas por exportações negligentes e um único caso grave assumido pelo Ministério Público da Confederação. Do outro lado da fronteira, a Itália transformou a violação de medidas restritivas em crime punível com até seis anos de prisão, investigado pela Guardia di Finanza e coordenado pela procuradoria antimáfia.

Essa assimetria define a posição do profissional do Ticino. Uma sociedade de Lugano está juridicamente vinculada ao direito suíço, mas seus funcionários italianos, sua controladora ou subsidiária italiana, seus bancos em euros e em dólares e seus compradores na Lombardia trazem os padrões europeus e americanos para seu dia a dia. O caminho mais seguro é tratar o padrão aplicável mais rigoroso como regra de trabalho e documentar por que é lícita qualquer operação que se apoie em um desvio suíço. O regime de controle de exportações acrescenta uma segunda camada de obrigações, que a votação popular de 29 de novembro de 2026 sobre a Lei sobre o Material de Guerra poderá remodelar para as armas, mas não para os bens de dupla utilização. O programa de compliance esboçado neste capítulo é o instrumento pelo qual uma trading ou um banco do Ticino transforma esses regimes sobrepostos em um processo administrável. O capítulo seguinte passa das restrições impostas pelos Estados ao comércio para o direito penal que protege o centro financeiro contra o produto do crime.

Em cinco frases

A Suíça aplica as sanções contra a Rússia com base na Lei sobre os Embargos de 2002, que lhe permite adotar as medidas das Nações Unidas, da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) e de seus principais parceiros comerciais, mas não incluir pessoas na lista por iniciativa própria. Desde 28 de fevereiro de 2022, o Conselho Federal adotou quase todos os pacotes europeus na Portaria sobre a Ucrânia, com atrasos crescentes e alguns desvios deliberados, como a recusa da obrigação de “melhores esforços” (best efforts) para as subsidiárias. A proibição de compra de ferro e aço russos, a regra sobre o processamento em países terceiros, o teto de preços e a cláusula de reexportação transformaram o comércio de commodities de Lugano, e as casas siderúrgicas russas do Luganese perderam sua função original. A execução suíça pela SECO produziu muitas pequenas penalidades e um caso grave perante o Ministério Público da Confederação, enquanto a Itália transformou as violações de sanções em crime punível com até seis anos de prisão. Uma trading ou um banco do Ticino deve, portanto, aplicar em conjunto os regimes suíço, europeu e americano por meio de um programa de compliance documentado que abranja pessoas, estrutura de propriedade, mercadorias, navios, contratos e comunicações.

Notas

1. Federico Franchini, “Lugano, l’acciaio e la guerra”, swissinfo.ch, 29 de março de 2022, https://www.swissinfo.ch/ita/business/lugano-l-acciaio-e-la-guerra/47470938 (empresas russas de exportação de aço no Ticino, proibição da UE de importação de aço russo de 15 de março de 2022, linhas de crédito bloqueadas); RSI, “Oligarchi in lista nera, pagano anche le società”, 19 de março de 2022, https://www.rsi.ch/info/ticino-grigioni-e-insubria/Oligarchi-in-lista-nera-pagano-anche-le-societ%C3%A0--1787706.html. ↩
2. Decreto legislativo 30 dicembre 2025, n. 211, publicado na Gazzetta Ufficiale de 9 de janeiro de 2026 e em vigor desde 24 de janeiro de 2026; ver Barbara Bennato, “La nuova disciplina in materia di sanzioni per la violazione di misure restrittive dell’Unione europea”, Sistema Penale, 2026, https://sistemapenale.it/it/scheda/la-nuova-disciplina-in-materia-di-sanzioni-per-la-violazione-di-misure-restrittive-dellunione-europea-dlgs-30-dicembre-2025-n-211. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.