A comissão de arbitragem e as penalidades

A convenção criou seu próprio mecanismo de execução. As violações eram investigadas e julgadas por uma comissão arbitral (Schiedskommission), cuja secretaria era mantida pelo Banco Nacional.¹ Um banco que tivesse violado a convenção podia ser condenado a pagar uma penalidade contratual, que nas versões posteriores podia chegar a CHF 10 milhões e era destinada a uma finalidade beneficente.² A comissão informava a Comissão Federal dos Bancos de suas decisões. A Comissão, por sua vez, declarou que uma violação da convenção a levaria regularmente a examinar ela própria o caso e a adotar as medidas exigidas pela Lei dos Bancos, e que as violações deviam ser-lhe comunicadas.³ Desse modo, uma sanção privada ficava ligada a uma sanção pública. Um banco que violasse a convenção arriscava uma penalidade nos termos do contrato e uma constatação, pelo supervisor, de que seus dirigentes já não ofereciam a garantia de conduta irrepreensível.

A natureza jurídica da convenção foi posta à prova perante o Tribunal Federal em 1983. A Associação Suíça de Fiduciários (Schweizerischer Treuhänder-Verband) havia pedido ao Banco Nacional que tratasse seus membros como os membros da Câmara Suíça de Fiduciários e Auditores (Treuhand-Kammer) nos termos do artigo 6 da convenção revisada de 1982, que permitia a certos titulares de sigilo profissional não revelar a identidade dos beneficiários efetivos. Quando o Banco Nacional recusou, a associação recorreu. Em sua decisão de 3 de junho de 1983, o Tribunal Federal considerou que a convenção era o resultado de intensas negociações entre o Banco Nacional e a Associação dos Banqueiros e concretizava a exigência de uma atividade comercial irrepreensível prevista no art. 3º, § 2º, alínea c, da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (BankA). Tratava-se, no entanto, de um contrato de direito privado, uma vez que os bancos poderiam ter adotado as mesmas regras sem o Banco Nacional, e a carta do Banco Nacional não era, portanto, uma decisão administrativa passível de recurso.⁴

Por que um acordo privado?

A escolha de um contrato entre bancos privados e o banco central, em lugar de uma lei, tinha razões práticas e políticas. Um acordo privado podia ser celebrado em semanas, ao passo que uma alteração da Lei dos Bancos teria exigido um procedimento de consulta, uma mensagem do Conselho Federal, debates em ambas as câmaras e a possibilidade de um referendo. A convenção podia também regular matérias que uma lei teria dificuldade em definir, como a diferença entre aceitar capitais em fuga e auxiliar ativamente sua transferência, ou as circunstâncias em que um banco deveria duvidar de que seu cliente fosse o beneficiário efetivo. Como os bancos redigiam eles próprios as regras, podiam adaptá-las às realidades de seus negócios e, como as haviam assinado, dificilmente poderiam contestar sua legitimidade quando a comissão arbitral as aplicasse.

O arranjo tinha também uma função política. No verão de 1977, os bancos enfrentavam um debate público em que a esquerda exigia limites constitucionais ao sigilo bancário e ao poder dos grandes bancos. Ao se comprometerem a identificar seus clientes e a abster-se das formas mais visíveis de auxílio à fuga de capitais, os bancos mostraram que podiam corrigir abusos sem legislação. O Conselho Federal apoiou-se exatamente nesse argumento ao recomendar a rejeição da iniciativa bancária em 1982. O custo do arranjo residia em seus limites. A convenção vinculava apenas os bancos, deixando de fora os fiduciários, gestores de patrimônio e advogados de Lugano que administravam sociedades de domicílio para clientes italianos. Tratava da identidade dos clientes, mas não da origem de seus recursos, e proibia apenas o auxílio ativo, de modo que a aceitação passiva de capitais em fuga continuava permitida. Essas lacunas definiram a agenda das duas décadas seguintes, que terminaram com a extensão dos deveres de diligência a todo o setor financeiro pela Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (AMLA) de 1997.

Para um observador ticinense, a convenção de 1977 mudou também, de forma menos visível, a relação entre os bancos de Lugano e seus clientes italianos. Antes de 1977, um gerente de relacionamento podia abrir uma conta para um estabelecimento de Liechtenstein ou uma sociedade panamenha por instrução de um fiduciário, sem perguntar quem era o cliente. Depois de 1977, o dossiê do banco tinha de conter um nome. Esse nome estava protegido pelo sigilo bancário e não era transmitido a nenhuma autoridade, mas sua presença no dossiê significava que o banco já não podia alegar desconhecimento caso o dinheiro viesse a revelar-se ligado a um crime. A obrigação de saber, mesmo sem uma obrigação de informar, foi a inovação decisiva da convenção.

Pontos essenciais. A convenção de 2 de junho de 1977 (CDB 77), em vigor desde 1º de julho de 1977, foi celebrada entre os bancos suíços e a Associação Suíça dos Banqueiros, de um lado, e o Banco Nacional Suíço, de outro. Obrigava os bancos a verificar a identidade de seus clientes, a obter, em caso de dúvida, uma declaração sobre o beneficiário efetivo (Formulário A), a abster-se de auxílio ativo à fuga de capitais e a abster-se de auxiliar a evasão fiscal por meio de atestados enganosos. Uma comissão arbitral com secretaria no Banco Nacional assegurava sua execução por meio de penalidades contratuais, e a Comissão Federal dos Bancos tratava as violações como relevantes para a garantia de uma atividade comercial irrepreensível. O Tribunal Federal qualificou a convenção como de direito privado em 1983.

Notas

1. EBK, Jahresbericht 1979 (acima), 27: “Die Bankenkommission erhält regelmässig vom Sekretariat der Schiedskommission VSB, das von der Nationalbank geführt wird, deren Entscheide”; EBK, Jahresbericht 1977 (acima), 18–20 (Schiedskommission obrigada a informar a EBK). ↩
2. CDB 98 (acima) (multa de até CHF 10 milhões); SBA, Tätigkeitsberichte der Aufsichtskommission zur VSB 2001–2005 , 7, https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/e/a/e/d/eaedd1b0cdf733de4325341a67b00879d8 7d4757/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB %202001%20-%202005%20%28PDF%29.pdf (penalidades transferidas ao Comitê Internacional da Cruz Vermelha). ↩
3. EBK, Jahresbericht 1979 (acima), 27 e 30 (“Eine Verletzung der Vereinbarung hat daher regelmässig zur Folge, dass die Bankenkommission sich ebenfalls mit dem Fall befassen und die erforderlichen Massnahmen ergreifen wird”). ↩
4. Tribunal Federal, decisão de 3 de junho de 1983, Schweizerischer Treuhänder-Verband v. Schweizerische Nationalbank, BGE 109 Ib 146, https://servat.unibe.ch/dfr/b1109146.html (VSB como resultado de intensas negociações; concretização do art. 3º, § 2º, alínea c, BankA; direito privado; inadmissibilidade do recurso). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.