A Lei de Embargos e seu enquadramento constitucional

Das portarias de emergência a uma lei federal

A Suíça aplicava sanções econômicas muito antes de dispor de uma lei para elas. Quando o Conselho de Segurança das Nações Unidas impôs um embargo ao Iraque em agosto de 1990, o Conselho Federal adotou as medidas para a Suíça, embora o país não fosse membro das Nações Unidas. Baseou-se em sua competência constitucional para salvaguardar os interesses do país nas relações exteriores. A mesma técnica serviu para as sanções contra a antiga Iugoslávia, a Líbia, o Haiti e uma série de outros Estados ao longo dos anos 1990.¹ Cada regime assentava numa portaria do Conselho Federal que extraía sua autoridade diretamente da Constituição. Esse método era rápido, mas tinha duas fraquezas. As portarias baseadas apenas na Constituição devem ser limitadas no tempo, e as disposições penais que lhes davam execução tinham uma base jurídica frágil, porque o princípio da legalidade exige que a conduta punível e a pena sejam definidas em lei.

A Lei Federal de 22 de março de 2002 sobre a Aplicação de Sanções Internacionais (Lei sobre Embargos, EmbA), SR 946.231, eliminou ambas as fraquezas. Entrou em vigor em 1º de janeiro de 2003, poucos meses depois de a Suíça ter ingressado nas Nações Unidas, em 10 de setembro de 2002.² Seu primeiro artigo define sua finalidade. A Confederação “pode adotar medidas coercitivas para aplicar sanções decretadas pela Organização das Nações Unidas, pela Organização para a Segurança e Cooperação na Europa ou pelos principais parceiros comerciais da Suíça” (art. 1, al. 1, EmbA). As medidas podem restringir operações com bens e serviços, pagamentos e movimentos de capitais e a circulação de pessoas. Podem também assumir a forma de “proibições, obrigações de licença e de comunicação, bem como outras restrições de direitos” (art. 1, al. 3, EmbA).³ A competência para salvaguardar os interesses do país prevista no artigo 184, al. 3, da Constituição Federal fica expressamente ressalvada (art. 1, al. 2, EmbA).

A arquitetura das medidas coercitivas

A Lei sobre Embargos é uma lei-quadro. Ela própria nada proíbe. Nos termos do artigo 2, o Conselho Federal adota as medidas coercitivas sob a forma de portarias. Pode prever exceções para apoiar atividades humanitárias ou para salvaguardar interesses suíços.⁴ Cada regime de sanções tem, por isso, sua própria portaria, que enumera os bens e serviços proibidos, as pessoas cujos valores são bloqueados e os procedimentos de licença. As portarias declaram também quais violações são puníveis segundo as disposições penais da lei. Um regime decretado pelo Conselho de Segurança vincula a Suíça pelo direito internacional. As medidas da União Europeia (UE), por outro lado, só vinculam a Suíça na medida em que o Conselho Federal decida adotá-las, porque a UE é, na linguagem da lei, um dos “principais parceiros comerciais da Suíça”, sem qualquer poder para impor suas medidas à Confederação.

A consequência prática é uma margem de discricionariedade de que os Estados-membros europeus não dispõem. Quando o Conselho da União Europeia adota um regulamento, este se aplica diretamente na Itália a partir do dia de sua publicação no Jornal Oficial. Quando o mesmo regulamento diz respeito à Suíça, a Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos (SECO) precisa primeiro preparar uma alteração da portaria suíça, o Conselho Federal ou o Departamento Federal de Economia, Formação e Pesquisa (DEFR/EAER) precisa adotá-la, e a alteração precisa ser publicada na Coletânea Oficial do direito federal. O texto suíço muitas vezes reproduz a redação europeia, mas renumera as disposições, coloca as listas de bens e de pessoas em anexos próprios e às vezes omite ou modifica determinadas medidas. Para um trader de Lugano que compra na Itália e vende para a Turquia, a diferença entre o regulamento europeu e a portaria suíça é, portanto, uma questão de compliance por si só.

Notas

1. Portaria de 7 de agosto de 1990 que institui medidas econômicas contra a República do Iraque, SR 946.206, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/94/946.206-index.html (preâmbulo alterado pela Portaria de 30 de outubro de 2002, de modo a basear-se no art. 2 da EmbA a partir de 1º de janeiro de 2003, AS 2002 3959); sobre a prática anterior a 2002, ver a mensagem do Conselho Federal sobre a Lei sobre Embargos, de 20 de dezembro de 2000, BBl 2001 1433, citada no preâmbulo da EmbA, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-preamble-2.html. ↩
2. Lei Federal de 22 de março de 2002 sobre a Aplicação de Sanções Internacionais (Lei sobre Embargos, EmbA), SR 946.231, art. 18 (entrada em vigor em 1º de janeiro de 2003 por decisão do Conselho Federal de 30 de outubro de 2002), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-18-21.html; Nações Unidas, “Member States”, https://www.un.org/en/about-us/member-states (Suíça: “Date of Admission: 10-09-2002”). ↩
3. EmbA, art. 1, al. 1–3, tradução para o inglês conforme reproduzida em https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-1-4.html. ↩
4. EmbA, art. 2, https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/94/946.231-2-5.html. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.