O lado suíço: a FINMA, os manuais por país e a FinSA

A posição da FINMA de outubro de 2010

O direito suíço de supervisão não deixa ao Estado estrangeiro o controle do cumprimento do direito estrangeiro pelos bancos suíços. Em 22 de outubro de 2010, na sequência dos processos norte-americanos contra o UBS, a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) publicou um documento de posição sobre os riscos jurídicos e reputacionais dos serviços financeiros transfronteiriços. Exigiu que as instituições supervisionadas submetessem suas atividades transfronteiriças existentes a uma análise aprofundada do quadro jurídico e dos riscos associados, definissem um modelo de serviço conforme para cada mercado-alvo e assegurassem que todos os riscos, incluindo os jurídicos e reputacionais, fossem adequadamente identificados, limitados e monitorados. A FINMA anunciou que verificaria com mais frequência como as instituições supervisionadas lidavam com esses riscos.¹ O documento dirigia-se sobretudo aos bancos de gestão de patrimônio e às seguradoras que atendiam clientes privados estrangeiros, o que, em Lugano, significava todo o setor bancário.

A base jurídica das expectativas da FINMA encontra-se no art. 3 da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (LB/BankA), que subordina a licença bancária a uma organização adequada às atividades do banco e à garantia permanente de uma atividade irrepreensível (Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit). O documento de posição extraiu dessa disposição o dever de identificar, limitar e monitorar os riscos em todas as operações, incluindo as atividades transfronteiriças. Mencionava que o pessoal devia ser formado sobre o que era permitido em cada país-alvo, que o cumprimento devia ser monitorado e as violações sancionadas. Advertia que uma atividade transfronteiriça frequente e a presença física repetida de representantes de um banco em um país estrangeiro podiam criar obrigações tributárias estrangeiras e conflitos com o direito estrangeiro.² O documento não criou novas regras. Aplicou as condições de licença existentes a um risco que os bancos haviam negligenciado durante muito tempo.

A consequência é que uma violação das regras italianas de acesso ao mercado é também uma questão de supervisão suíça. Um banco cujos gerentes de relacionamento abordam clientes italianos na Itália sem autorização viola o direito italiano, mas também deixa de gerir um risco jurídico e reputacional que a FINMA espera que ele controle. Em casos graves, a FINMA pode abrir um processo de enforcement, ordenar ao banco que restabeleça a situação conforme ao direito, confiscar lucros e impor proibições de exercício da atividade às pessoas responsáveis. A cooperação em matéria de supervisão acordada com a CONSOB e a Banca d’Italia em 2023 torna mais provável que a FINMA tome conhecimento desses casos.³

Manuais por país e modelos de serviço

Os bancos traduziram as expectativas da FINMA em regras internas conhecidas na prática como manuais por país ou diretrizes por país (Länderhandbücher, manuali paese). Um manual por país descreve, para cada país em que o banco tem clientes, o que o banco e seus empregados podem e não podem fazer. Para a Itália, um manual típico distingue entre as atividades permitidas a partir da Suíça e as atividades que exigem a filial italiana ou uma instituição parceira. Enumera as formas de comunicação permitidas com os clientes existentes, como as respostas a pedidos dos clientes, o envio de extratos de conta e a execução das instruções recebidas. Proíbe o contato não solicitado com clientes potenciais, a distribuição de material de marketing sobre produtos não solicitados e a apresentação de novas categorias de serviços. Estabelece também regras para documentar a iniciativa do cliente.⁴

Os manuais por país são complementados por modelos de serviço que atribuem os clientes a centros de registro (booking centres) e a canais. Um banco de Lugano pertencente a um grupo com uma filial italiana pode oferecer ao cliente a escolha entre uma relação registrada na Suíça e atendida de forma passiva e uma relação com a filial italiana, que pode ser atendida ativamente na Itália. Alguns grupos criaram essas estruturas duplas especificamente para os clientes italianos. Para os bancos sem presença italiana, o modelo de serviço limita-se à relação passiva. Em ambos os casos, o manual traça a linha que o gerente de relacionamento não deve ultrapassar. A prova de fogo do compliance transfronteiriço de um banco chega quando um cliente valioso pede uma reunião em Milão e o manual tem de ser aplicado contra a vontade tanto do cliente quanto do gerente de relacionamento.

Notas

1. FINMA, “Posizione della FINMA sui rischi nelle operazioni transfrontaliere aventi per oggetto prestazioni finanziarie”, comunicado à imprensa, 22 de outubro de 2010, https://www.finma.ch/it/news/2010/10/mm-finma-positionspapier-rechtsrisiken-20101022/. ↩
2. FINMA, Positionspapier Rechts- und Reputationsrisiken im grenzüberschreitenden Finanzdienstleistungsgeschäft, 22 de outubro de 2010, https://cdbf.ch/wp-content/uploads/2021/12/diskussionspapier-20101022-rechts-reputationsrisiken-grenzueberschr-geschaeft.pdf (“Das Personal ist entsprechend zu schulen”). ↩
3. Lei Federal de 22 de junho de 2007 sobre a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (LFINMA/FINMASA), SR 956.1, art. 31 (restabelecimento da situação conforme ao direito), art. 33 (proibição de exercer a profissão) e art. 35 (confisco), https://www.droit-bilingue.ch/en-de/9/95/956.1-index.html. Sobre o memorando de 2023, ver o comunicado à imprensa da FINMA de 16 de agosto de 2023 (supra). ↩
4. FINMA, documento de posição de 22 de outubro de 2010 (supra), que exige “Weisungen über die in den Zielländern (un)erlaubten Geschäftsaktivitäten” e conhecimentos específicos por país, e menciona as visitas a clientes no local (“Kundenbesuche vor Ort”). Os manuais por país de cada banco são internos e não publicados; a descrição de seu conteúdo típico segue essas exigências. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.