Restituição de ativos ilícitos: o procedimento da lei de 2015
Segundo o Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros, a Suíça restituiu desde a década de 1980 mais de USD 2 bilhões em ativos ilícitos de pessoas politicamente expostas. Este artigo acompanha a evolução da prática, desde bloqueios caso a caso até a Lei sobre Ativos Ilícitos Estrangeiros de 2015, e o que o caso Abacha revelou sobre as condições em que uma restituição é bem-sucedida.
Três etapas, dos bloqueios ad hoc à codificação
A história da recuperação de ativos na Suíça pode ser lida em três etapas. A primeira começou em 1986 com os casos Marcos e Duvalier, quando o Conselho Federal bloqueou ativos caso a caso com base na Constituição Federal, na urgência que se seguiu à queda de um governante. Segundo a Public Eye, o caso Salinas, de 1996, e o caso Mobutu, de 1997, expuseram fragilidades da legislação suíça sobre fluxos financeiros ilícitos. Eles levaram à Lei Federal contra a Lavagem de Dinheiro (AMLA) de 1998, que exige dos intermediários financeiros diligência reforçada em relação a pessoas politicamente expostas.
A segunda etapa, nos anos 2000, trouxe as grandes restituições: Abacha à Nigéria, Dos Santos em Angola, Nazarbayev no Cazaquistão e Montesinos no Peru. Esses casos mostraram que uma restituição depende da cooperação do Estado de origem, de uma decisão judicial de confisco e de salvaguardas quanto ao uso dos recursos. O caso Mobutu marcou os limites do sistema, pois os recursos bloqueados foram liberados em 2009 em favor do círculo do ex-presidente, por falta de cooperação da República Democrática do Congo.
A terceira etapa, a codificação, seguiu-se à Primavera Árabe. O Conselho Federal bloqueou os ativos de Ben Ali em 19 de janeiro de 2011, os de Mubarak em 11 de fevereiro de 2011 e, a título preventivo, os do regime líbio em 21 de fevereiro de 2011, segundo o Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros (FDFA). Uma lei especial conhecida como Lex Duvalier havia entrado em vigor em 1º de fevereiro de 2011, permitindo o confisco de cerca de CHF 5,7 milhões bloqueados desde 1986, conforme noticiou a MercoPress em 2 de fevereiro de 2011. Esses passos levaram à Lei Federal de 18 de dezembro de 2015 sobre o Bloqueio e a Restituição de Ativos Ilícitos de Pessoas Politicamente Expostas Estrangeiras (Lei sobre Ativos Ilícitos Estrangeiros, FIAA), em vigor desde 1º de julho de 2016.
O caso Abacha
Sani Abacha, chefe de Estado da Nigéria de 1993 a 1998, desviou mais de USD 2,2 bilhões em recursos públicos, segundo a Public Eye. Após sua morte, parte do dinheiro foi rastreada até a Suíça, onde quase USD 700 milhões foram bloqueados em cerca de 140 contas mantidas junto a intermediários financeiros suíços. O bloqueio data de 1999 e seguiu-se a um pedido de cooperação jurídica internacional da Nigéria. A RTS noticiou em 28 de junho de 2010 que Berna havia bloqueado mais de USD 700 milhões desde aquele ano.
Uma decisão do Tribunal Federal de fevereiro de 2005 permitiu a entrega dos ativos, após o que a Nigéria recuperou USD 808 milhões entre 2005 e 2009. Quando a última parcela, de USD 7 milhões, foi paga em março de 2010, a ministra suíça das Relações Exteriores ressaltou que a Suíça era o único país a ter restituído todos os recursos encontrados em seu território, conforme noticiado pela RTS e, mais tarde, pela Jeune Afrique em 17 de março de 2015.
Uma segunda fase envolveu ativos mantidos em terceiros países, notadamente Luxemburgo, que haviam sido bloqueados em razão de um processo penal aberto em Genebra contra um dos filhos do ditador. Nos termos de um acordo de julho de 2014 entre a Nigéria e a família Abacha, os ativos confiscados foram atribuídos à Nigéria, enquanto as acusações contra o filho foram retiradas. O Ministério Público de Genebra repatriou e confiscou os recursos em 2014. Em 2015, a justiça de Genebra decidiu restituir USD 380 milhões. Em 1º de dezembro de 2017, o Conselho Federal aprovou um acordo com a Nigéria e o Banco Mundial para a restituição de quase USD 321 milhões. O Le Temps descreveu-o, em 5 de dezembro de 2017, como a segunda maior soma já restituída pela Suíça em um caso de corrupção. No total, a Suíça restituiu mais de USD 1 bilhão à Nigéria.
O advogado da Nigéria em Genebra, Enrico Monfrini, declarou ao Le Temps que seu escritório havia encontrado os recursos e obtido seu bloqueio, tendo a Confederação atuado apenas em último caso.
Como os recursos restituídos foram utilizados: duas leituras
A Public Eye relata estudos publicados em 2006 pelo Banco Mundial e por organizações não governamentais. Em seu relato, esses estudos constataram que parte dos ativos restituídos em 2005 foi destinada a projetos já concluídos, inexistentes, abandonados ou planejados sem consideração pelas necessidades da população. Uma ficha informativa do Banco Mundial de 4 de dezembro de 2017 apresenta o mesmo exercício em outros termos. Ela descreve um monitoramento de cerca de USD 723 milhões realizado em 2005 e 2006 por 20 monitores de campo oriundos de seis ministérios federais e da sociedade civil nigeriana. A ficha afirma que “at no point did our report suggest that a substantial part of the funds looted were missing or had been misused”.
O acordo de 2017 destinou os USD 321 milhões a transferências de renda direcionadas a famílias pobres no âmbito do National Social Safety Net Project, monitorado pelo Banco Mundial, com relatórios semestrais das ONGs da Network on Asset Recovery.
Como funciona a Lei de 2015
A FIAA organiza três etapas. Nos termos dos artigos 3 e 4, o Conselho Federal pode bloquear ativos como medida cautelar. Pode fazê-lo para apoiar a cooperação jurídica internacional quando o governo do Estado de origem perdeu ou está perdendo o poder, ou com vistas ao confisco quando esse Estado não consegue cumprir os requisitos da cooperação jurídica porque suas estruturas falharam. Nos termos dos artigos 14 e 15, o Tribunal Administrativo Federal pode ordenar o confisco. Presume-se a origem ilícita quando o patrimônio da pessoa cresceu de forma exorbitante em conexão com o exercício de função pública e o nível de corrupção no Estado de origem é notoriamente elevado. Nos termos dos artigos 17 e 18, a restituição financia programas de interesse público que melhorem as condições de vida ou fortaleçam o Estado de direito no Estado de origem.
Durante o debate parlamentar do objeto 14.039, o Conselho Nacional reverteu sua posição por 120 votos a 62, de modo que os prazos de prescrição penal já não podem ser invocados para impedir uma restituição. O bloqueio egípcio de 2011, que abrangia cerca de USD 570 milhões segundo a swissinfo.ch, foi levantado em 20 de dezembro de 2017, depois que as autoridades judiciárias suíças encerraram, no final de agosto de 2017, os procedimentos de cooperação jurídica por falta de resultados concretos. Os bloqueios tunisiano e ucraniano, de CHF 56 milhões e CHF 70 milhões, respectivamente, foram prorrogados várias vezes, segundo a RJB. Em 5 de janeiro de 2026, o Conselho Federal ordenou o bloqueio preventivo de quaisquer ativos mantidos na Suíça por Nicolás Maduro e por pessoas a ele ligadas, segundo o FDFA.
Medindo os resultados
Circulam dois números agregados que medem coisas diferentes. O FDFA contabiliza mais de USD 2 bilhões restituídos pela Suíça desde a década de 1980. A Public Eye contabiliza cerca de CHF 1,7 bilhão restituídos pela Suíça, de um total de 5 bilhões restituídos internacionalmente desde o final da década de 1990, participação que coloca o país em primeiro lugar.
O que reter
A recuperação leva anos. Os recursos de Abacha foram bloqueados em 1999, ao passo que o último acordo sobre sua restituição data de dezembro de 2017.
O Estado de origem decide o resultado. A liberação dos recursos de Mobutu em 2009 e o levantamento do bloqueio egípcio em 2017 mostram que a FIAA não pode substituir a cooperação do Estado de origem.
Os recursos restituídos são monitorados. Desde o acordo Abacha de 2017, as restituições estão vinculadas a programas de interesse público com monitoramento por terceiros, modelo consagrado nos artigos 17 e 18 da FIAA.
Fontes
- Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros, “Restitution des avoirs illicites de personnes politiquement exposées à l’étranger (PEP)” e “Blocage des valeurs patrimoniales”, eda.admin.ch, acesso em setembro de 2026
- Public Eye, “Avoirs illicites” e “Les fonds Abacha (Nigeria)”, publiceye.ch, acesso em setembro de 2026
- RTS, “La Suisse restitue les fonds Abacha au Nigeria”, 28 de junho de 2010
- MercoPress, “‘Lex Duvalier’ enables Switzerland to confiscate and repatriate illicit dictator assets”, 2 de fevereiro de 2011
- Jeune Afrique, “Affaire Abacha : la Suisse va restituer 380 millions de dollars au Nigeria”, 17 de março de 2015
- Le Temps, “Affaire Abacha : la Suisse rend 321 millions de dollars au Nigeria”, 5 de dezembro de 2017
- Banco Mundial, “World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds”, 4 de dezembro de 2017
- Federal Act of 18 December 2015 on the Freezing and Restitution of Illicit Assets held by Foreign Politically Exposed Persons (SR 196.1), artigos 3, 4, 14, 15, 17 e 18
- Serviços do Parlamento, resumo do objeto 14.039, acesso em setembro de 2026
- swissinfo.ch, “Restitution des fonds de potentats : la Suisse se hâte lentement”, acesso em setembro de 2026
- RJB, “La Suisse ne collabore plus avec l’Égypte sur les fonds Moubarak”, acesso em setembro de 2026
Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.