Recuperação de ativos: os bens de pessoas politicamente expostas estrangeiras

Dos poderes constitucionais de emergência a uma lei

A política da Suíça em relação aos bens de governantes depostos é descrita historicamente na Parte F, desde o bloqueio das contas de Marcos em 1986 até a restituição dos fundos de Abacha. Durante décadas, a base legal para bloquear tais bens fora da cooperação jurídica ordinária foi a própria Constituição Federal. O artigo 184, § 3º, autoriza o Conselho Federal a editar decretos e decisões quando a salvaguarda dos interesses do país o exigir, e o artigo 185 confere-lhe poderes comparáveis para a proteção da segurança interna e externa.¹ Decretos de emergência desse tipo foram utilizados para os bens de Marcos e de Mobutu sob a constituição anterior. Em 2011, o Conselho Federal recorreu ao mesmo poder para os bens ligados aos regimes de Ben Ali, na Tunísia, e de Mubarak, no Egito, e em 2014 para os do círculo de Viktor Yanukovych, na Ucrânia.²

O caso Duvalier expôs os limites dessa abordagem. Quando a cooperação jurídica com o Haiti fracassou porque o sistema judiciário haitiano não tinha condições de conduzir os processos, o Tribunal Federal entendeu, em 2010, que os bens de Duvalier não podiam ser confiscados segundo as regras ordinárias porque os crimes estavam prescritos. O Parlamento reagiu com a Lei sobre a Restituição de Bens Ilícitos de 2010, conhecida como Lex Duvalier, que permitia o confisco em casos de Estados falidos.³ Essa lei foi substituída por um diploma abrangente, a Lei Federal de 18 de dezembro de 2015 sobre o Bloqueio e a Restituição de Bens Ilícitos de Pessoas Politicamente Expostas Estrangeiras, conhecida em alemão como SRVG e em inglês como Foreign Illicit Assets Act (FIAA). Ela entrou em vigor em 1º de julho de 2016.⁴

A Lei sobre Bens Ilícitos Estrangeiros

A lei rege “o bloqueio, o confisco e a restituição de bens de pessoas politicamente expostas estrangeiras ou de pessoas a elas próximas, quando houver razões para supor que esses bens foram adquiridos por meio de atos de corrupção, gestão criminosa ou outros crimes”. Ela prevê dois tipos de bloqueio. O primeiro, nos termos do artigo 3º, é um bloqueio cautelar com vistas à cooperação jurídica. O Conselho Federal pode ordená-lo quando o governo do país de origem perdeu o poder ou uma mudança de poder parece inevitável, quando o nível de corrupção nesse país é notoriamente elevado, quando parece provável que os bens foram adquiridos por meio de corrupção ou outros crimes e quando a salvaguarda dos interesses suíços exige o bloqueio. Tal bloqueio é limitado a quatro anos. O Conselho Federal pode prorrogá-lo por um ano de cada vez, até a duração máxima de dez anos.

O segundo tipo de bloqueio, nos termos do artigo 4º, serve de base para o confisco. Aplica-se quando a cooperação jurídica fracassa, tipicamente porque o Estado de origem não consegue preencher os requisitos de um procedimento de cooperação jurídica em razão do colapso total ou parcial de seu sistema judiciário. O Departamento Federal de Finanças pode então propor uma ação de confisco perante o Tribunal Administrativo Federal. O tribunal ordena o confisco se os bens estiverem à disposição de uma pessoa politicamente exposta ou de uma pessoa a ela próxima, tiverem origem ilícita e tiverem sido bloqueados nos termos do artigo 4º. O confisco não está sujeito a prazo prescricional. Nos termos do artigo 15, presume-se a origem ilícita quando o patrimônio da pessoa aumentou de forma exorbitante em conexão com o exercício de uma função pública e o nível de corrupção no país era notoriamente elevado durante esse período. A presunção é afastada se for demonstrado, “com probabilidade preponderante”, que os bens foram adquiridos licitamente.⁵

A lei impõe também deveres ao setor financeiro. As pessoas e instituições que detêm ou administram bens de pessoas abrangidas por um bloqueio devem comunicá-los imediatamente. A Confederação pode apoiar o país de origem em seus esforços para obter a restituição, por exemplo prestando assessoria jurídica, organizando reuniões internacionais ou cedendo especialistas. Os artigos 17 e 18 estabelecem os princípios da restituição. Os bens restituídos devem servir para melhorar as condições de vida da população do país de origem ou para fortalecer ali o Estado de direito, e o Conselho Federal celebra acordos com o Estado beneficiário para essa finalidade. O Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros, por meio de sua Seção de Recuperação de Ativos na Direção de Direito Internacional Público, administra esse sistema e apoia as autoridades judiciárias dos países interessados.⁶

Os bloqueios na prática

A lista de bloqueios com base na lei e em seus antecessores é uma breve história das convulsões políticas desde 2011. O bloqueio tunisiano expirou em 18 de janeiro de 2021, ao atingir o limite de dez anos. O bloqueio egípcio foi levantado em 20 de dezembro de 2017, após o arquivamento dos processos penais na Suíça. O bloqueio ucraniano expirou em 27 de fevereiro de 2023, quando o Conselho Federal passou a processos de confisco relativos a mais de CHF 130 milhões. Em 2025 e 2026, foram acrescentados dois novos bloqueios. Os bens de Bashar al-Assad e de seu círculo estão bloqueados desde 7 de março de 2025, e os de Nicolás Maduro e de seus associados desde 5 de janeiro de 2026.⁷

O bloqueio venezuelano ilustra como o instrumento funciona. Após a remoção de Maduro do poder, o Conselho Federal ordenou, em 5 de janeiro de 2026, o bloqueio de quaisquer bens mantidos na Suíça por ele e por pessoas a ele ligadas, excluídos os membros do atual governo venezuelano, por quatro anos e com efeito imediato. O Conselho Federal explicou que o fator decisivo foi a ocorrência de uma queda do poder e o fato de ter se tornado possível para a Venezuela iniciar processos judiciais. Observou que sanções contra a Venezuela estavam em vigor desde 2018 com base na Lei sobre Embargos, ao passo que a nova medida alcançava pessoas que até então não haviam sido sancionadas. O comunicado à imprensa não indicou os montantes bloqueados.⁸ A distinção entre os dois regimes é importante para os bancos de Zurique. As sanções com base na Lei sobre Embargos, tratadas no capítulo anterior, servem a objetivos de política externa e são levantadas quando esses objetivos são alcançados. Um bloqueio com base na Lei sobre Bens Ilícitos Estrangeiros serve a uma futura restituição e pode terminar em confisco.

Os processos de confisco ucranianos são o primeiro verdadeiro teste da lei. Em 15 de fevereiro de 2023, o Conselho Federal instruiu o Departamento Federal de Finanças a propor ações de confisco perante o Tribunal Administrativo Federal relativas a mais de CHF 130 milhões do círculo do ex-presidente.⁹ As ações põem à prova se o modelo legal de confisco na ausência de uma sentença estrangeira consegue funcionar em casos contestados.

Prática de restituição e números

A Suíça apresenta-se como um Estado líder na restituição de bens ilícitos. O Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros afirma que a Suíça restituiu mais de USD 2 bilhões a Estados estrangeiros. Indica três princípios para a restituição: transparência e prestação de contas, o benefício da população do país de origem e mecanismos de monitoramento para evitar que os fundos restituídos voltem a fluir para canais corruptos.¹⁰ Um non-paper mais antigo do mesmo departamento enumera os principais casos. Os bens de Marcos, de USD 684 milhões, foram restituídos às Filipinas no final da década de 1990, após uma decisão do Tribunal Federal, em parte para indenizar vítimas de violações de direitos humanos. Em 2002, o Peru recebeu USD 92 milhões no caso Montesinos, canalizados por meio de um fundo nacional para o produto da corrupção. A Nigéria recebeu cerca de USD 700 milhões de bens de Abacha em 2005 e, mais tarde, outros USD 321 milhões sob o monitoramento do Banco Mundial. O Cazaquistão recebeu USD 115 milhões em 2007 por meio da Fundação BOTA, independente, para crianças e jovens, e outros USD 48 milhões em 2012 sob a responsabilidade fiduciária do Banco Mundial. Angola recebeu USD 24 milhões em 2005 e USD 43 milhões em 2012 para projetos humanitários, de educação e de agricultura.¹¹

Zurique desempenhou um papel direto no caso Montesinos. Depois que bancos suíços comunicaram contas ligadas a Vladimiro Montesinos, ex-chefe do serviço de inteligência peruano, ao Gabinete de Comunicação em matéria de Lavagem de Dinheiro em outubro de 2000, o Juizado de Instrução IV do cantão de Zurique abriu um processo penal. A investigação mostrou que Montesinos havia recebido comissões sobre fornecimentos de armas no montante de 18 por cento do preço de compra em mais de trinta transações. Em 12 de junho de 2002, o juiz de instrução de Zurique ordenou a transferência dos bens, e uma primeira transferência de USD 77,5 milhões foi realizada em 20 de agosto de 2002. A Stolen Asset Recovery Initiative do Banco Mundial e do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime registra novas restituições de USD 16,3 milhões em 2020, com base em um acordo trilateral com Luxemburgo, e uma decisão do Tribunal Federal de maio de 2023 que autorizou a restituição de outros USD 8,5 milhões em um caso de confisco não baseado em condenação.¹²

A segunda restituição de Abacha tornou-se um modelo de restituição monitorada. O acordo entre a Suíça, a Nigéria e o Banco Mundial foi assinado em Washington. Os USD 321 milhões, que o Ministério Público de Genebra havia confiscado, foram utilizados para financiar o National Social Safety Net Project, que realiza transferências de renda a famílias pobres. Pela primeira vez em um caso desse tipo, organizações da sociedade civil participaram da redação do acordo. Os críticos observaram, no entanto, que uma parte substancial dos USD 700 milhões restituídos em 2005 havia desaparecido, o que explicava o monitoramento mais rigoroso da segunda restituição.¹³

O caso uzbeque aplicou o modelo a um novo contexto. No processo penal aberto pelo Ministério Público da Confederação em 2012 contra Gulnara Karimova, filha do ex-presidente do Uzbequistão, e outros, foram confiscadas somas elevadas. Em agosto de 2022, o Conselho Federal e o governo do Uzbequistão assinaram um acordo segundo o qual os bens seriam utilizados em benefício da população do Uzbequistão por meio de um fundo fiduciário das Nações Unidas.¹⁴ A primeira parcela foi de cerca de USD 131 milhões. Um segundo acordo, assinado em Tashkent em 6 de fevereiro de 2025, prevê a restituição de cerca de USD 182 milhões por meio do United Nations Uzbekistan Vision 2030 Multi-Partner Trust Fund, a serem utilizados em projetos de relevância social, em particular nas áreas de saúde pública e educação. O total atinge, assim, cerca de USD 313 milhões.¹⁵

Os números oficiais e os independentes divergem. Um estudo de Maria Gabriela Sarmiento, baseado em pesquisa de doutorado, contabiliza mais de USD 3,1 bilhões restituídos pela Suíça, incluindo mais de USD 1 bilhão à Nigéria, USD 684 milhões às Filipinas, USD 567 milhões ao Brasil e USD 313 milhões ao Uzbequistão. Ela observa que não existe um registro oficial único dos bens bloqueados, confiscados e restituídos.¹⁶ O Controle Federal das Finanças já havia criticado em 2022 que as informações sobre os casos de restituição eram “muito fragmentadas e incompletas”, que as autoridades não tinham uma visão de conjunto do uso dos fundos restituídos e que as decisões de confisco haviam por vezes levado mais de quinze anos. Recomendou maior transparência sobre o uso dos fundos bloqueados e confiscados.¹⁷

Notas

1. Arts. 184, § 3º, e 185, § 3º, da Constituição Federal da Confederação Suíça, de 18 de abril de 1999, SR 101. Nos termos do art. 184, § 3º, segunda frase, os decretos devem ter prazo determinado (“Verordnungen sind zu befristen”), https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-184-218.html e https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/10/101-185-219.html. ↩
2. “Freezing, Forfeiture and Restitution of Illicit Assets of Politically Exposed Persons Abroad: New Regime Applicable as of July 1st, 2016”, briefing da Lexology, https://www.lexology.com/library/detail.aspx?g=0961c38c-b139-4c25-ad88-333db2188d50. O briefing explica que a nova lei substituiu as medidas constitucionais de emergência utilizadas durante a Primavera Árabe e a crise da Ucrânia. ↩
3. Lei Federal de 1º de outubro de 2010 sobre a Restituição de Bens Adquiridos Ilicitamente por Pessoas Politicamente Expostas (RIAA), AS 2011 275, revogada pelo art. 31 da Lei sobre Bens Ilícitos Estrangeiros, de 18 de dezembro de 2015 (FIAA), que entrou em vigor em 1º de julho de 2016, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-31-34.html e https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/1/19/196.1-33-36.html. Sobre o caso Duvalier, ver a Parte F. ↩
4. Lei sobre Bens Ilícitos Estrangeiros (FIAA), de 18 de dezembro de 2015, SR 196.1, tradução não oficial para o inglês distribuída ao Grupo de Trabalho sobre Recuperação de Ativos da UNCAC, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. ↩
5. FIAA, arts. 1, 3, 4, 6, 14 e 15, tradução não oficial para o inglês, https://www.unodc.org/documents/treaties/UNCAC/WorkingGroups/workinggroup2/2016-August-25-26/V1605154e.pdf. O art. 16 protege os direitos das autoridades suíças e de terceiros que adquiriram direitos de boa-fé. ↩
6. Departamento Federal dos Negócios Estrangeiros (DFAE/FDFA), “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets. ↩
7. FDFA, “Freezing of assets”, https://www.eda.admin.ch/en/freezing-of-assets, com a lista dos bloqueios em vigor e expirados. O bloqueio líbio de 2011 foi absorvido pelo regime de sanções da ONU e da UE. ↩
8. Conselho Federal suíço, “Federal Council freezes any assets held in Switzerland by Nicolás Maduro”, comunicado à imprensa de 5 de janeiro de 2026, https://www.admin.ch/en/newnsb/4mdMVbqPTwY-5XoVHeNVP. ↩
9. Conselho Federal suíço, “Over CHF 130 million from entourage of former Ukrainian President Yanukovych targeted in confiscation proceedings”, comunicado à imprensa de 15 de fevereiro de 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-93078.html. O comunicado ressalta que os processos não têm relação com as sanções contra a Rússia adotadas em 2022. ↩
10. FDFA, “Return of illicit assets of foreign politically exposed persons (PEPs)”, https://www.eda.admin.ch/en/restitution-of-illicitly-acquired-assets. ↩
11. FDFA, “Switzerland’s Experience in Repatriating Illicitly Acquired Assets (PEP)”, non-paper, https://www.eda.admin.ch/dam/fr/sd-web/vLXkW-zmgeBG/09-cas-de-restitution_en.pdf. O documento afirma que “a Suíça restituiu cerca de USD 2 bilhões aos países de origem”. ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), base de dados Asset Recovery Watch, “Vladimiro Montesinos – Switzerland chapter”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. Julia Crawford, “Is the Abacha accord a model for returning ‘dictator funds’?”, JusticeInfo.net, 8 de março de 2018, https://www.justiceinfo.net/en/36633-is-the-abacha-accord-a-model-for-returning-dictator-funds.html. ↩
14. Conselho Federal suíço, “Restitution of illicit assets: Switzerland and Uzbekistan sign agreement”, comunicado à imprensa de 16 de agosto de 2022, https://admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-89949.html. ↩
15. Embaixada da Suíça no Uzbequistão, “Information on the ‘Agreement regarding the sharing of forfeited assets’ between the Swiss Federal Council and the Government of the Republic of Uzbekistan”, fevereiro de 2025, https://www.eda.admin.ch/countries/uzbekistan/en/home/news/news.html/content/countries/uzbekistan/en/meta/news/2025/February/restitution. ↩
16. Maria Gabriela Sarmiento, “Switzerland: The Opaque World of Asset Recovery” (blog convidado), UNCAC Coalition, 13 de maio de 2025, https://uncaccoalition.org/switzerland-and-grand-corruption-the-opaque-world-of-asset-recovery. ↩
17. SWI swissinfo.ch, “Swiss asset restitution strategy comes in for criticism”, 27 de janeiro de 2022, https://www.swissinfo.ch/eng/politics/swiss-asset-restitution-strategy-comes-in-for-criticism/47296700. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.