Requisitos de capital: going concern e gone concern

A arquitetura de 2012

O regime de capital adotado em 2012 converteu em lei as três camadas da comissão. Para o UBS e o Credit Suisse, a exigência total de cerca de 19% dos ativos ponderados pelo risco compunha-se da exigência básica, do colchão e do componente progressivo. As duas primeiras camadas destinavam-se a manter o banco vivo em continuidade operacional (going concern). O componente progressivo, formado por instrumentos conversíveis de gatilho baixo, tinha por finalidade fornecer capital próprio novo quando o banco já estivesse em sérias dificuldades e, assim, dar suporte ao plano de emergência. O relatório do Conselho Federal de 2015 descreveu o arcabouço original como uma combinação de exigências mínimas, colchões que incluíam instrumentos conversíveis com gatilhos alto e baixo, e um componente progressivo. Esse componente fora concebido para criar incentivos à redução do tamanho, oferecendo ao mesmo tempo capacidade de absorção de perdas.¹

O índice de alavancagem, que relaciona o capital à exposição total não ponderada, era uma novidade. O Comitê de Basileia só o introduziu como salvaguarda internacional no arcabouço de Basileia III, onde se tornou uma exigência vinculante do Pilar 1 vários anos depois. O legislador suíço rejeitara um índice de alavancagem explícito na lei, mas permitira que o decreto o fixasse. O decreto estabeleceu-o como uma proporção da exigência ponderada pelo risco, chegando ao número de 4,56% para os dois grandes bancos mencionado acima. O desenho refletia um compromisso. Ao vincular o índice de alavancagem à exigência ponderada pelo risco, o decreto evitava uma segunda calibragem independente e mantinha o índice de alavancagem em segundo plano enquanto as ponderações de risco permanecessem plausíveis.

Simples de explicar, a arquitetura de 2012 colocou a Suíça à frente da maioria das demais jurisdições no período de 2012 a 2015. Tinha também fragilidades que logo se tornaram visíveis. A primeira dizia respeito às ponderações de risco. Como as exigências eram expressas principalmente em percentuais dos ativos ponderados pelo risco, sua força real dependia dos modelos internos que os bancos utilizavam para calcular essas ponderações. Quando os grandes bancos reduziram seus ativos ponderados pelo risco por meio de alterações de modelos e de um deslocamento para negócios com ponderações de risco baixas, seus índices de capital subiram, enquanto o índice de alavancagem mostrava um quadro bem menos confortável. Em dezembro de 2014, Jean-Pierre Danthine, vice-presidente da Diretoria do Banco Nacional Suíço (BNS), observou que os índices de capital ponderados pelo risco dos grandes bancos suíços superavam a média mundial, ao passo que seus índices de alavancagem não. Acrescentou que o potencial estimado de perdas dos grandes bancos continuava substancial em relação à sua capitalização e que uma solução duradoura para a questão do “too big to fail” era imperativa.²

A segunda fragilidade dizia respeito à capacidade gone concern, isto é, em caso de inviabilidade. Os instrumentos de gatilho baixo do componente progressivo destinavam-se a recapitalizar o banco no ponto de inviabilidade. Eram, porém, poucos, e seu montante dependia do tamanho e da participação de mercado do banco. O pensamento internacional, nesse meio-tempo, evoluíra para um conceito mais amplo. O Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) estava desenvolvendo seu padrão sobre a capacidade total de absorção de perdas (total loss-absorbing capacity, TLAC), que exigia dos bancos globais sistemicamente importantes a manutenção de um montante mínimo de instrumentos que pudessem ser baixados ou convertidos na resolução. O regime suíço de 2012 ainda não continha uma exigência abrangente desse tipo.

O relatório de 2015 e a revisão de 2016

O artigo 52 da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (Lei dos Bancos, BankA/BankG), inserido em 2011, obriga o Conselho Federal a avaliar as disposições TBTF e a apresentar relatório ao Parlamento. Desde 2015, os relatórios têm sido apresentados a intervalos de aproximadamente dois anos.³ O primeiro relatório foi elaborado com o auxílio de um grupo de especialistas presidido pelo economista Aymo Brunetti, cujas recomendações Danthine já mencionara em dezembro de 2014.⁴ O Conselho Federal aprovou seu relatório em 18 de fevereiro de 2015. A avaliação geral foi favorável. Tendo julgado positivamente a abordagem suíça em uma comparação internacional, o Conselho Federal concluiu que não era necessária uma reorientação fundamental do modelo regulatório. O relatório observou, contudo, que os índices de capital estavam no caminho das metas de 2019, ao passo que o planejamento de emergência e a melhoria da resolubilidade em geral ainda não haviam sido implementados.⁵

O relatório foi franco quanto à persistência da garantia implícita. Referiu-se a estimativas do Fundo Monetário Internacional (FMI) e a dados de agências de rating que indicavam que garantias estatais implícitas para os grandes bancos suíços ainda existiam, embora fossem menores do que em 2009. Descreveu essa garantia como um subsídio estatal oculto aos bancos sistemicamente importantes e citou estimativas anteriores à crise de Andrew Haldane, do Bank of England. O Conselho Federal formulou nove recomendações. Entre elas figuravam a revisão dos métodos utilizados para calcular os ativos ponderados pelo risco, a recalibragem das exigências de capital com um índice de alavancagem mais elevado, requisitos de qualidade mais rígidos para o capital conversível e a modificação das flexibilizações concedidas no nível das entidades individuais. O Conselho Federal recomendou também um prazo público para a implementação dos planos de emergência, uma exigência TLAC vinculante em conformidade com o padrão do FSB, um arcabouço jurídico mais sólido para a resolução, um melhor tratamento tributário dos títulos de bail-in e uma revisão bienal da eficácia.⁶

Em 21 de outubro de 2015, o Conselho Federal anunciou os parâmetros principais da revisão. Para os dois grandes bancos, a exigência going concern foi fixada em um índice de alavancagem de 5% e em um índice ponderado pelo risco de 14,3%. Desse total, 3,5% da exposição de alavancagem e 10% dos ativos ponderados pelo risco tinham de ser cumpridos com capital principal de nível 1 (common equity tier 1), ao passo que o restante podia ser coberto com instrumentos de capital adicional de nível 1 (additional tier 1) de gatilho alto, convertidos a um índice de capital ordinário de 7%. Acrescentou-se uma exigência gone concern de igual dimensão, a ser cumprida com instrumentos de bail-in. No conjunto, os grandes bancos deveriam manter uma capacidade total de absorção de perdas de 10% da exposição de alavancagem, ou 28,6% dos ativos ponderados pelo risco. As exigências seriam introduzidas linearmente até o fim de 2019, data até a qual os planos de emergência também teriam de ser exequíveis. O diretor da Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), Mark Branson, afirmou que as medidas fortaleceriam a resiliência dos grandes bancos, a estabilidade do sistema financeiro suíço e, assim, a economia como um todo.⁷

Os bancos resistiram a partes do pacote. Em fevereiro de 2016, a Associação Suíça de Banqueiros criticou os limiares e as regras de progressão propostos, argumentando que as diferenças em jogo poderiam alterar as exigências em cerca de CHF 5 bilhões e gerar custos anuais de até CHF 500 milhões. O Conselho Federal fez concessões. Substituiu uma “progressão dupla” por uma progressão simples e admitiu títulos conversíveis regidos por direito estrangeiro, desde que sua conversão permanecesse assegurada em uma crise. Rejeitou, porém, o pedido dos bancos de calcular as exigências com base apenas no tamanho da subsidiária suíça. As alterações do decreto, aprovadas pelo Conselho Federal em 11 de maio de 2016, entraram em vigor em 1º de julho de 2016. Para todos os bancos sistemicamente importantes, as exigências going concern de base foram fixadas em 4,5% da exposição de alavancagem e em 12,9% dos ativos ponderados pelo risco, e os acréscimos progressivos elevaram o nível, para os dois grandes bancos, a 5% e 14,3%.⁸

A revisão de 2016 alterou a natureza do regime. O modelo original apoiara-se no capital conversível para fazer a ponte entre going concern e gone concern. O novo modelo distinguia claramente dois conjuntos de instrumentos com finalidades diferentes. O capital going concern servia para manter o banco vivo, ao passo que o capital gone concern, na forma de títulos de bail-in emitidos pela sociedade holding do grupo, deveria ser convertido em capital próprio pela FINMA na resolução, a fim de recapitalizar o banco. A lógica seguia o padrão internacional de TLAC, mas a calibragem suíça superava o mínimo do FSB. A revisão por pares (peer review) do FSB de 2024 recordou que o Credit Suisse estava obrigado, no fim de 2020, a cumprir no nível do grupo uma exigência TLAC de 28,6% dos ativos ponderados pelo risco e um índice de alavancagem de 10%, contra um mínimo internacional de 18% e 6,75%.⁹

Descontos, flexibilizações e o problema do banco controlador

A exigência gone concern veio acompanhada de um sistema de descontos. Se um grande banco melhorasse sua resolubilidade global além do mínimo legal, a FINMA podia reduzir sua exigência gone concern. O desconto máximo era limitado. O primeiro relatório público de resolução da FINMA, de 2020, explicou que o potencial de desconto estava limitado a 2 pontos percentuais da exposição de alavancagem e a 5,7 pontos percentuais dos ativos ponderados pelo risco. A partir de 2022, a exigência gone concern não podia ficar abaixo de 3,75% da exposição de alavancagem e de 10% dos ativos ponderados pelo risco. Para 2019, o Credit Suisse recebeu 40% e o UBS 42,5% do desconto máximo possível.¹⁰ O sistema destinava-se a recompensar os bancos por mudanças estruturais que tornassem a resolução mais crível, como a criação de subsidiárias suíças separadas, o estabelecimento de sociedades de serviços e a redução das dependências intragrupo.

O sistema de descontos atingiu seus limites em poucos anos. No início da década de 2020, os grandes bancos já haviam obtido a maior parte dos descontos disponíveis, o que esgotou o efeito de incentivo. O relatório do Conselho Federal de 2021 anunciou a intenção de abolir o sistema e observou que a ancoragem legal do mecanismo de incentivo ainda exigia providências.¹¹ A revisão do Decreto sobre os Bancos (Bankenverordnung, BankV) aprovada em novembro de 2022 substituiu os descontos por um mecanismo pelo qual a FINMA pode aumentar as exigências de fundos adicionais de absorção de perdas ou de liquidez se persistirem obstáculos à resolubilidade. O relatório explicativo apontou como razão o esgotamento do efeito de incentivo do sistema de descontos, uma vez que os bancos em questão haviam atingido as reduções máximas.¹² O FSB descreveu a mudança como uma passagem dos descontos para um sistema de “add-on”, no qual se aplicam acréscimos de capital caso as deficiências identificadas nas avaliações de resolubilidade não sejam sanadas.¹³

Uma segunda forma de flexibilização revelou-se de maiores consequências. As exigências TBTF aplicavam-se tanto no nível do grupo consolidado quanto no nível das entidades individuais que o compunham, sobretudo o banco controlador. O Credit Suisse AG e o UBS AG eram, ao mesmo tempo, bancos operacionais e proprietários das subsidiárias estrangeiras do grupo. Quando as exigências passaram a ser aplicadas no nível da entidade individual, o legislador obrigou a FINMA a conceder flexibilizações para que o banco controlador não fosse tratado de forma mais rígida do que o necessário. O Conselho Federal ajustou o tratamento das participações em subsidiárias em 1º de janeiro de 2019 e esclareceu, em 1º de janeiro de 2020, que as entidades controladoras dos dois bancos globais sistemicamente importantes (G-SIBs) continuavam sujeitas às exigências especiais.¹⁴ Em seu relatório sobre as lições da crise do Credit Suisse, a FINMA escreveu posteriormente que a obrigação de conceder flexibilizações no nível da entidade individual, introduzida pelo legislador em 2013, levara a um enfraquecimento do banco controlador. Na visão da FINMA, o tratamento das participações em subsidiárias introduzido em 2017 tivera um efeito pró-cíclico durante a crise.¹⁵

O filtro regulatório concedido ao Credit Suisse AG no mesmo contexto tornou-se uma das constatações mais debatidas da investigação parlamentar. A Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI/PUK) relatou em dezembro de 2024 que uma mudança de regras em 2017 permitira à FINMA conceder ao Credit Suisse um filtro regulatório no valor de CHF 15,3 bilhões, que melhorava os índices de capital do banco controlador e ocultava uma fragilidade que, de outro modo, teria se tornado visível.¹⁶ O filtro ilustra uma lição geral sobre os regimes de capital: exigências fixadas no nível do grupo oferecem proteção limitada se a entidade que efetivamente quebra for uma subsidiária ou um banco controlador cujo capital próprio depende de escolhas contábeis. As propostas do Conselho Federal de 2024 a 2026 sobre a cobertura em capital das participações estrangeiras, examinadas no capítulo G.VI, respondem diretamente a essa fragilidade.

Exigências gone concern para os bancos domésticos

A revisão de 2016 introduzira exigências gone concern apenas para os dois grandes bancos. O relatório que o Conselho Federal aprovou em 28 de junho de 2017 concluiu que o modelo regulatório não precisava de ajustes fundamentais, mas propôs estender as exigências gone concern aos bancos sistemicamente importantes de orientação doméstica.¹⁷ A correspondente alteração do decreto entrou em vigor em janeiro de 2019. Exigia que a Raiffeisen, a PostFinance e o Zürcher Kantonalbank mantivessem capital gone concern para sua eventual reestruturação e resolução, calibrado em 40% de suas exigências going concern. O nível mais baixo em comparação com os grandes bancos justificava-se pela menor complexidade internacional dessas instituições. A mesma revisão substituiu a dedução das participações em subsidiárias do capital por uma ponderação de risco e submeteu à supervisão da FINMA as sociedades do grupo que prestam serviços essenciais.¹⁸

A aplicação dessas exigências a bancos de propriedade pública suscitou uma questão delicada. Poderia uma garantia explícita de um cantão, ou a propriedade da Confederação, contar como capacidade de absorção de perdas? A resposta do supervisor, tal como resulta dos relatórios de resolução, foi cautelosa: o apoio público não podia substituir a obrigação dos bancos de constituir, ao longo do tempo, uma capacidade gone concern genuína. A FINMA constatou em 2022 que nenhum dos três bancos domésticos reservara capital suficiente para ser recapitalizado e continuar operando em uma crise. Esperava o pleno cumprimento do Decreto sobre Fundos Próprios (Eigenmittelverordnung, ERV) até 2026.¹⁹

Notas

1. Conselho Federal, Bericht des Bundesrates «Too big to fail», 18 de fevereiro de 2015, https://www.parlament.ch/centers/eparl/curia/2014/20143002/Bericht%20BR%20D.pdf, p. 11. ↩
2. Jean-Pierre Danthine, “Swiss banks from a financial stability perspective”, observações introdutórias, entrevista coletiva à imprensa, Berna, 1º de dezembro de 2014, BIS central bankers’ speeches, https://bis.org/review/r141215c.htm. ↩
3. Lei dos Bancos, art. 52, na redação dada pela Lei Federal de 30 de setembro de 2011 (fortalecimento da estabilidade do setor financeiro), em vigor desde 1º de março de 2012, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.0-52-107.html. A disposição exige que o Conselho Federal reveja as disposições no máximo três anos após a entrada em vigor das seções quinta e sexta dessa alteração e, a partir de então, a cada dois anos. O relatório do Conselho Federal nos termos do art. 52 da BankG, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, p. 3, confirma o ritmo bienal. ↩
4. Danthine, “Swiss banks from a financial stability perspective” (ver acima), que se refere ao relatório do grupo de especialistas Brunetti sobre a avaliação do arcabouço TBTF. ↩
5. Conselho Federal, Bericht «Too big to fail», 18 de fevereiro de 2015 (ver acima), pp. 6–7. ↩
6. Conselho Federal, Bericht «Too big to fail», 18 de fevereiro de 2015 (ver acima), p. 8 quanto à garantia implícita e pp. 14–15 quanto a um resumo das nove recomendações. ↩
7. FINMA, comunicado de imprensa “Swiss ‘too big to fail’ regime significantly strengthened”, 21 de outubro de 2015, https://www.finma.ch/en/news/2015/10/mm-tbtf-20151021/; ver também FINMA, ficha informativa “Die Schweiz erlässt international führende Kapitalvorschriften”, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/faktenblaetter/faktenblatt-to-big-to-fail-regime-verstaerkt.pdf. ↩
8. Année politique Suisse, “‘Too-big-to-fail’-Bericht und daraufhin beschlossene Massnahmen (2015)”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/56308-too-big-to-fail-bericht-und-daraufhin-beschlossene-massnahmen-2015. ↩
9. Financial Stability Board, Peer Review of Switzerland: Review Report, 29 de fevereiro de 2024, https://www.fsb.org/uploads/P290224.pdf, p. 9. ↩
10. FINMA, Resolution Report 2020, fevereiro de 2020, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/resolution-bericht/20200225-resolution-bericht-2020.pdf?la=en, pp. 10 e 27. ↩
11. Conselho Federal, Bericht des Bundesrates zu den systemrelevanten Banken (avaliação nos termos do art. 52 da BankG), https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/66982.pdf, pp. 14–15. ↩
12. Departamento Federal de Finanças, relatório explicativo sobre a alteração do Decreto sobre os Bancos (insolvência, garantia de depósitos, segregação e resolubilidade), 23 de novembro de 2022, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/73991.pdf, p. 9. ↩
13. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 10. ↩
14. Conselho Federal, Bericht zu den systemrelevanten Banken (ver acima), pp. 2–3. Ver também Conselho Federal, comunicado de imprensa “Federal Council adopts amendment of Capital Adequacy Ordinance”, 27 de novembro de 2019, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-77254.html, segundo o qual a alteração se destinava a assegurar que as entidades controladoras dos bancos sistemicamente importantes estejam suficientemente capitalizadas em caso de crise. ↩
15. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis, 19 de dezembro de 2023, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/cs-bericht/20231219-finma-bericht-cs.pdf, p. 8. ↩
16. Blick, “Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse”, 20 de dezembro de 2024, https://www.blick.ch/politik/puk-untersuchungsbericht-enthuellt-das-sind-die-10-wichtigsten-erkenntnisse-zum-cs-niedergang-id20430902.html. O relatório completo da Comissão Parlamentar de Inquérito está publicado no site da Assembleia Federal. ↩
17. Conselho Federal, comunicado de imprensa “Der Bundesrat verabschiedet den Bericht über systemrelevante Banken”, 28 de junho de 2017, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-67336.html. ↩
18. NZZ, “Inlandbanken: Bundesrat verschärft die Kapitalvorschriften”, https://www.nzz.ch/wirtschaft/inlandbanken-bundesrat-verschaerft-die-kapitalvorschrifen-ld.1438321. ↩
19. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks” (ver acima). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.