Comparações: a União Europeia e o Reino Unido

A União Europeia: a BRRD e o Mecanismo Único de Resolução

Como o regime suíço foi desenvolvido em paralelo com os arcabouços de resolução da União Europeia (UE) e do Reino Unido, a comparação ilumina tanto suas forças quanto suas peculiaridades. A União Europeia adotou a Diretiva de Recuperação e Resolução Bancária (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD) em 2014. A Diretiva 2014/59/UE harmonizou os instrumentos de resolução à disposição das autoridades nacionais, incluindo a alienação da atividade, a instituição de transição (banco-ponte), a segregação de ativos e o bail-in. Para a zona do euro, o Regulamento (UE) n.º 806/2014 instituiu o Mecanismo Único de Resolução, com uma autoridade central, o Conselho Único de Resolução (Single Resolution Board), bem como um Fundo Único de Resolução financiado pelos bancos. O mecanismo tornou-se plenamente operacional em 1º de janeiro de 2016. Nos termos da diretiva, acionistas e credores devem suportar perdas equivalentes a pelo menos 8% do passivo total antes que o fundo de resolução possa contribuir. O próprio fundo deveria alcançar cerca de EUR 55 bilhões, correspondentes a 1% dos depósitos cobertos.¹

O arcabouço europeu difere do suíço em três aspectos. Em primeiro lugar, baseia-se em uma diretiva que confere às autoridades de resolução um amplo leque de instrumentos e as obriga a aplicar a resolução sempre que um banco esteja em situação ou em risco de insolvência, quando não houver alternativa privada disponível e quando a resolução for de interesse público. O arcabouço suíço deixava às autoridades a discricionariedade de decidir se utilizariam ou não o instrumento de saneamento, discricionariedade que exerceram em março de 2023. Em segundo lugar, o sistema europeu possui um fundo comum de resolução que pode prestar apoio financeiro limitado a um banco em resolução. A Suíça não dispunha de tal fundo e passou a apoiar-se, depois de 2023, no mecanismo público de liquidez de última instância (public liquidity backstop) fornecido pelo Banco Nacional Suíço (BNS) com garantia federal. Em terceiro lugar, a exigência de instrumentos de absorção de perdas na UE, conhecida como MREL, é determinada banco a banco pela autoridade de resolução. A exigência gone concern suíça está fixada no decreto, com uma calibragem predeterminada.

A experiência europeia mostra também os limites de qualquer regime de resolução. A primeira grande resolução no âmbito do Mecanismo Único de Resolução foi a do Banco Popular Español, em junho de 2017, quando o Conselho Único de Resolução ordenou a venda do banco ao Banco Santander por um euro. Os críticos observaram, contudo, que o Conselho estivera despreparado em seus primeiros anos e que os fluxos de informação entre o Banco Central Europeu (BCE) e o Conselho haviam sido inadequados.² Outros bancos em situação de insolvência na zona do euro foram tratados no âmbito de procedimentos nacionais de insolvência com apoio estatal, o que levou a críticas de que o arcabouço europeu era aplicado de forma seletiva. A decisão suíça de 2023 de preferir uma fusão tinha, portanto, precedentes também na Europa.³

O Reino Unido: o Banking Act 2009, o ring-fencing e a avaliação da resolubilidade

O Reino Unido introduziu um regime especial de resolução para os bancos por meio do Banking Act 2009, acrescentando posteriormente o instrumento de bail-in em conformidade com a diretiva europeia.⁴ O Bank of England, como autoridade de resolução, prefere o bail-in para os maiores bancos e desenvolveu um Arcabouço de Avaliação da Resolubilidade (Resolvability Assessment Framework), publicado juntamente com a Prudential Regulation Authority (PRA) em julho de 2019. O arcabouço exige que as instituições demonstrem dispor de recursos financeiros adequados para a resolução e ser capazes de manter a continuidade operacional na resolução. Devem também demonstrar que sua governança e sua preparação são suficientes para apoiar a execução de uma resolução. As primeiras avaliações de oito grandes bancos britânicos foram concluídas em junho de 2022, quando as instituições publicaram suas próprias divulgações ao mesmo tempo que o Bank of England. Uma segunda rodada seguiu-se em agosto de 2024.⁵

O Reino Unido adotou também uma medida estrutural que a Suíça rejeitara em 2010 e 2011: o isolamento (ring-fencing) do banco de varejo. Desde 1º de janeiro de 2019, os bancos com depósitos essenciais de varejo e de pequenas empresas acima de determinado limiar e com atividades relevantes de banco de investimento devem manter seus serviços essenciais de varejo em uma entidade separada e isolada (ring-fenced). O limiar, originalmente de GBP 25 bilhões, situa-se agora em GBP 35 bilhões, e cerca de GBP 1,2 trilhão em depósitos essenciais foi transferido para bancos isolados durante a transição.⁶ O plano de emergência suíço e o ring fence britânico perseguem um objetivo semelhante: a proteção do banco de varejo doméstico contra perdas ocorridas em outras partes do grupo. A solução britânica impõe a separação antecipadamente e de forma permanente. A solução suíça confiava no plano do banco para efetuar a separação quando necessário, apoiada pela criação voluntária de subsidiárias suíças. No caso do Credit Suisse, a subsidiária suíça existia e o plano de emergência fora aprovado. Ainda assim, as autoridades trataram a falência combinada com o plano de emergência como o último recurso entre suas três opções, como mostrou a seção IX.

As peculiaridades suíças

A comparação mostra que o regime suíço nunca foi incomum em seus instrumentos. Sua peculiaridade residia na relação entre o tamanho dos bancos e o tamanho da economia de origem. O Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) observou em 2024 que o UBS resultante da fusão tinha uma exposição para fins de índice de alavancagem de cerca de 200% do produto interno bruto (PIB) suíço, a maior entre todos os bancos globais sistemicamente importantes (G-SIBs) em relação à respectiva jurisdição de origem.⁷ O BNS indicou um número de cerca de 179% para o fim de 2023.⁸ Nem a União Europeia nem o Reino Unido enfrentam uma concentração comparável. A zona do euro pode repartir o custo da quebra de um banco entre vinte economias. Os maiores bancos britânicos, embora grandes, não atingem a mesma proporção em relação à produção do Reino Unido. O regime suíço precisa, portanto, fazer mais com menos recursos, o que explica tanto o Swiss finish de 2011 quanto as exigências mais rígidas propostas desde 2024.

Notas

1. Comissão Europeia, comunicado de imprensa “Single Resolution Mechanism to come into effect for the Banking Union”, IP/15/6397, 31 de dezembro de 2015, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_15_6397. ↩
2. Peterson Institute for International Economics, “Mixed Reviews for the Single Resolution Board”, Realtime Economic Issues Watch, https://www.piie.com/blogs/realtime-economic-issues-watch/mixed-reviews-single-resolution-board. A publicação discute um relatório do Tribunal de Contas Europeu sobre os primeiros anos do Conselho. ↩
3. Supervisão Bancária do BCE, comunicado de imprensa de 23 de junho de 2017 sobre o Veneto Banca e o Banca Popolare di Vicenza, https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2017/html/ssm.pr170623.en.html: o BCE declarou ambos os bancos em situação ou em risco de insolvência, o Conselho Único de Resolução concluiu que uma medida de resolução não se justificava, e os bancos foram liquidados nos termos do direito italiano de insolvência, com partes de suas atividades vendidas ao Intesa Sanpaolo mediante aprovação de auxílio estatal pela Comissão Europeia. ↩
4. Banking Act 2009 (c. 1), parte 1 (“Special Resolution Regime”), https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/1/part/1, cuja seção 1(3) inclui hoje a opção de bail-in entre as opções de estabilização; a opção de estabilização por bail-in foi inserida pela seção 17 do Financial Services (Banking Reform) Act 2013, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2013/33/section/17. ↩
5. Bank of England, “Resolvability Assessment Framework”, https://www.bankofengland.co.uk/financial-stability/resolution/resolvability-assessment-framework. ↩
6. Bank of England, “Ring-fencing”, https://www.bankofengland.co.uk/prudential-regulation/key-initiatives/ring-fencing. ↩
7. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 3. ↩
8. BNS, Financial Stability Report 2024 (ver acima), p. 22. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.