Crise e reforma: a Lei de Supervisão de Seguros de 2004

No final dos anos 1990, o direito securitário suíço consistia em cinco leis federais distintas: a Lei de 1978, a Kautionsgesetz de 1919, a Sicherstellungsgesetz de 1930 e as duas leis Swisslex de 1992 e 1993. O Conselho Federal observou mais tarde que a divisão da matéria entre várias leis tornava os textos difíceis de compreender. Mais grave do que a complexidade era o regime de solvência. As regras suíças de solvência, assim como o Solvência I da Comunidade, calculavam a margem de solvência exigida como percentual dos prêmios ou das provisões técnicas. Não levavam em conta os riscos que as seguradoras efetivamente corriam no lado do ativo de seus balanços. Enquanto os ativos eram avaliados de forma conservadora e os mercados estavam calmos, as reservas ocultas nos ativos subavaliados funcionavam como um colchão implícito para o risco de investimento. A mensagem sobre a nova lei registrou precisamente esse efeito: em tempos estáveis, a subavaliação dos ativos havia proporcionado um adicional implícito para o risco de investimento.¹

Esse colchão desapareceu quando as cotações das ações caíram depois de 2000. As seguradoras de vida suíças haviam investido pesadamente em ações durante o boom do final dos anos 1990, ao mesmo tempo que garantiam taxas mínimas de juros nas apólices de vida e nos contratos de previdência profissional. Quando os mercados desabaram em 2001 e 2002, vários grandes grupos precisaram de capital novo. A Rentenanstalt, que havia sido transformada em sociedade anônima em 1997 e operava como Swiss Life a partir de 2002, chegou perto da ruína nesses anos, após uma fase de expansão forçada.² A crise das seguradoras sediadas em Zurique coincidiu com uma controvérsia pública sobre o negócio de previdência profissional, no qual as seguradoras de vida administravam a poupança previdenciária de centenas de milhares de empregados por meio de fundações coletivas.

A crise transformou-se também numa crise do supervisor. No verão de 2002, o Departamento Federal de Justiça e Polícia nomeou duas comissões para investigar a Repartição Federal de Seguros Privados (BPV): a comissão sobre “Transparenz”, presidida pelo professor Martin Janssen, e a comissão sobre as “Aufgaben und Kompetenzen des BPV”, presidida pelo professor Gerhard Schmid. Os relatórios das duas comissões continham propostas para uma reorientação da supervisão de seguros. Uma força-tarefa constituída em novembro de 2002 revisou então o projeto de uma nova lei de supervisão. A mensagem do Conselho Federal enfatizou o objetivo de fortalecer a “Stärke, Integrität und Vertrauenswürdigkeit der Versicherungswirtschaft”, a solidez, a integridade e a confiabilidade do setor de seguros.³

O Conselho Federal aprovou sua mensagem em 9 de maio de 2003. Ela propunha uma lei única em substituição às cinco existentes, com várias inovações centrais. A margem de solvência exigida deveria refletir os riscos da empresa, além do volume de seus negócios. Toda seguradora deveria nomear um atuário responsável. Os corretores deveriam ser inscritos num registro central, e a supervisão de grupos seguradores e de conglomerados financeiros deveria ser reforçada.⁴ A mensagem propunha também substituir o controle preventivo sistemático dos produtos por um controle posterior na maioria dos ramos, mantendo a aprovação preventiva onde a proteção dos segurados o exigisse.

O Parlamento aprovou a Lei de Supervisão de Seguros (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG) em 17 de dezembro de 2004. Juntamente com um Decreto de Supervisão (Aufsichtsverordnung, AVO) totalmente revisto, editado pelo Conselho Federal, ela entrou em vigor em 1º de janeiro de 2006. Uma revisão parcial da Lei sobre o Contrato de Seguro (VVG) entrou em vigor ao mesmo tempo. A lei tem o número sistemático SR 961.01, o decreto o número SR 961.011. Pela nova lei, a supervisão tinha por objetivo proteger os segurados contra a insolvência das seguradoras e contra abusos, fórmula que permanece desde então no art. 1º da VAG.⁵

A Repartição Federal de Seguros Privados descreveu sua nova abordagem num documento de estratégia de maio de 2006. Ele indicava três objetivos permanentes: a proteção dos segurados contra abusos e prejuízos, sua proteção contra as consequências da insolvência e a manutenção de mercados competitivos em funcionamento. O documento comprometia a repartição com uma supervisão baseada em riscos e em princípios, com uma fiscalização orientada para a concorrência, com a competência profissional e com o alinhamento internacional. Acrescentava uma frase que resume a cultura que a BPV queria criar: a supervisão baseada em princípios só poderia funcionar “wenn sich die Aufsichtsbehörde als kompetenter und anerkannter Gesprächspartner” se afirmasse.⁶ Na prática, isso significava um supervisor que dialogava com os conselhos de administração e os diretores de riscos sobre a substância de seus modelos de risco, uma abordagem que exigia muito de ambos os lados e que se tornou característica do regime suíço.

Notas

1. Botschaft VAG de 9 de maio de 2003 (citada acima): “Die Aufteilung der Materie auf mehrere Gesetze … erschweren das Verständnis der Texte.” A mensagem discute também o adicional implícito para o risco de investimento criado pela subavaliação dos ativos sob as antigas regras de solvência. ↩
2. HLS, Bernard Degen, “Rentenanstalt”, versão de 2010, última revisão em 30 de outubro de 2025, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/041816/2025-10-30/: “Die forcierte Expansion endete 2001-2002 beinahe im Ruin.” A história da companhia é tratada no capítulo E.I deste livro. ↩
3. Botschaft VAG de 9 de maio de 2003 (citada acima): “Im Sommer 2002 setzte das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement zwei Kommissionen zur Untersuchung der Tätigkeit des BPV ein …”. A mensagem menciona também a força-tarefa de novembro de 2002 e remete às diretivas da UE sobre grupos seguradores (1998) e conglomerados financeiros (2002) como pontos de referência internacionais. ↩
4. Botschaft VAG de 9 de maio de 2003 (citada acima), que se refere a uma margem de solvência que leve em conta “nicht nur dem Geschäftsumfang, sondern auch den Risiken”, ao dever de nomear um “verantwortlichen Aktuar”, ao “obligatorischen Eintrag für Makler” num registro central e à supervisão adicional das seguradoras pertencentes a um grupo. ↩
5. Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 betreffend die Aufsicht über Versicherungsunternehmen (Versicherungsaufsichtsgesetz, VAG), edição bilíngue em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/96/961.01-index.html. Bundesamt für Privatversicherungen (BPV), Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz, 23 de maio de 2006, https://www.finma.ch/finmaarchiv/bpv/download/e/bj.pdf, que informa que a VAG e o AVO entraram em vigor em 1º de janeiro de 2006; ver também SVV, “Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung” (citado acima), sobre a revisão parcial simultânea da VVG. VAG, versão consolidada em 1º de setembro de 2024 (citada acima), art. 1º. ↩
6. BPV, Strategie der Versicherungsaufsicht in der Schweiz (citado acima). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.