Sanções extraterritoriais: os Estados Unidos e a União Europeia

O direito suíço reconhece apenas as sanções suíças. A Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos (SECO) afirma que as sanções de países terceiros, em princípio, não têm efeito direto na Suíça e que o direito suíço não oferece proteção contra elas.¹ A Suíça não dispõe de um estatuto de bloqueio (blocking statute) do tipo adotado pela União Europeia (UE) em 1996 contra os efeitos extraterritoriais das sanções norte-americanas sobre Cuba, Irã e Líbia.² Para os bancos de Zurique, a ausência de efeito jurídico é de conforto prático limitado. Um diretor jurídico e o chefe de AML e sanções do Raiffeisen Suíça escreveram em 2021 que se deve presumir que toda transação em dólares norte-americanos utiliza infraestrutura do mercado financeiro dos Estados Unidos (EUA) e, portanto, cria um vínculo (nexus) com as sanções do Office of Foreign Assets Control (OFAC). As sanções secundárias ameaçam os bancos que realizam transações significativas para pessoas sancionadas com a exclusão do mercado norte-americano, o que, para um banco com atuação internacional, é um risco existencial. A Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) espera que os bancos administrem esses riscos como parte da conduta irrepreensível nos negócios.³

A história dos bancos suíços e das sanções norte-americanas explica a cautela. Em 16 de dezembro de 2009, o Credit Suisse concordou em perder USD 536 milhões em favor dos Estados Unidos e do Condado de Nova York por violações do International Emergency Economic Powers Act e do direito de Nova York. Entre 1995 e 2006, o banco havia sistematicamente removido informações de identificação das mensagens de pagamento de clientes no Irã, no Sudão, na Líbia, na Birmânia, em Cuba e na Libéria, para que as transferências passassem despercebidas pelos filtros norte-americanos. Chegara a distribuir a clientes iranianos um folheto intitulado “How to transfer USD payments”.⁴ As medidas norte-americanas contra a Rússia desde 2022 ampliam ainda mais o risco. A Executive Order 14114, de 22 de dezembro de 2023, autoriza o Tesouro a impor sanções de bloqueio total ou proibições de contas correspondentes a instituições financeiras estrangeiras que realizem ou facilitem transações significativas envolvendo a base industrial-militar da Rússia. A ordem não contém requisito de conhecimento para certas transações, o que a torna mais ampla do que programas anteriores de sanções secundárias.⁵ Para um banco de Zurique que financia o comércio com a Ásia Central ou o Cáucaso, a ordem significa que a ausência de uma inclusão em lista suíça não encerra a análise.

Os tribunais suíços tiveram de decidir até que ponto os bancos podem invocar sanções estrangeiras contra seus próprios clientes. Em 10 de dezembro de 2020, o Tribunal Comercial de Zurique rejeitou uma ação da Lamesa Holdings, sociedade controlada por Viktor Vekselberg, que fora designado pelo OFAC em abril de 2018. A Lamesa pretendia obrigar o Julius Baer a liberar recursos de uma conta de títulos para reembolsar um empréstimo de USD 160 milhões. O tribunal aceitou que o banco podia recusar a transação em razão de sua exposição às sanções norte-americanas.⁶ O Tribunal Federal chegou a um resultado diferente no caso especial da PostFinance, que tem uma obrigação legal de serviço universal para serviços de pagamento. A PostFinance encerrara a conta de Vekselberg em dezembro de 2018, invocando o ônus desproporcional do monitoramento de compliance. Na decisão 4A_84/2021, o Tribunal Federal entendeu que os motivos de recusa previstos na Portaria sobre os Correios eram taxativos e que o banco tinha de manter a relação no âmbito do serviço universal.⁷

A colisão entre o direito suíço e as sanções norte-americanas tornou-se aguda no caso Magnitsky. Em 21 de janeiro de 2025, o Tribunal Federal rejeitou um recurso da Hermitage Capital Management e confirmou uma decisão de 2022 segundo a qual o fundo não era vítima da fraude fiscal descoberta pelo falecido Sergei Magnitsky. A decisão abriu caminho para que o UBS e o Credit Suisse restituíssem cerca de CHF 14 milhões, dos CHF 18 milhões anteriormente bloqueados, a três cidadãos russos sancionados com base no Magnitsky Act norte-americano e pelo Reino Unido, pelo Canadá e pela Austrália, mas não pela Suíça nem pela União Europeia. Os bancos tiveram assim de escolher entre cumprir a decisão de um tribunal suíço e o risco de penalidades norte-americanas.⁸ Os aspectos de cooperação jurídica internacional do caso são tratados no capítulo seguinte.

A cooperação com autoridades estrangeiras de sanções esbarra em outro obstáculo no art. 271 do Código Penal suíço (CP/SCC), que proíbe atos praticados em nome de um Estado estrangeiro em território suíço sem autorização. Um banco que transmite dados de clientes diretamente ao OFAC ou ao Department of Justice para obter uma licença, responder a uma intimação (subpoena) ou encerrar uma investigação pode cometer essa infração. Na decisão 6B_216/2020, de 1º de novembro de 2021, o Tribunal Federal confirmou a condenação do executivo de uma sociedade de gestão de patrimônio que entregara dossiês de clientes ao Department of Justice em um pen drive. O tribunal entendeu que informações não públicas que identifiquem terceiros só podem ser transmitidas a autoridades estrangeiras pelas vias da cooperação jurídica ou administrativa.⁹ Na prática, os bancos suíços que precisam responder a pedidos de informação norte-americanos sobre sanções requerem, portanto, autorização do Departamento Federal de Finanças ou do departamento competente, anonimizam os dados dos clientes ou encaminham as informações por meio da FINMA. A mesma restrição aplica-se aos escritórios de advocacia de Zurique que conduzem investigações internas para autoridades norte-americanas.

As sanções da União Europeia alcançam a Suíça de outra forma. Os regulamentos da UE aplicam-se aos nacionais e às empresas da UE em qualquer lugar, incluindo suas filiais e funcionários na Suíça, e a qualquer negócio realizado total ou parcialmente na União. Um cidadão alemão ou francês que trabalhe em um banco de Zurique continua vinculado às sanções da UE a título pessoal. As subsidiárias suíças de grupos da UE ficam expostas por meio de políticas de compliance de âmbito do grupo e da exigência da UE de que as controladoras envidem seus melhores esforços para assegurar que as subsidiárias não comprometam as sanções.¹⁰ Como a Suíça adota quase todas as medidas da UE, a divergência prática é pequena. Ela importa quando a implementação suíça fica algumas semanas atrás da União Europeia, quando a Suíça não adotou determinada medida ou quando uma isenção suíça, como a relativa aos cidadãos suíços no exterior, não tem equivalente na UE.

O peso combinado desses regimes produz o que a literatura chama de overcompliance ou de-risking. Os bancos recusam transações e encerram relações que nenhuma norma suíça proíbe, porque o custo de analisar o risco excede a receita. Em julho de 2023, o Julius Baer informou aos clientes domiciliados na Rússia que encerraria as atividades de gestão de patrimônio até 30 de setembro de 2023 e todos os negócios com eles até o fim daquele ano.¹¹ A queda dos depósitos comunicados de clientes russos não sancionados, de CHF 46,1 bilhões para CHF 12,8 bilhões entre 2022 e 2024, reflete o mesmo movimento. Para os clientes afetados, as consequências podem ser graves, pois mesmo os cidadãos russos residentes na Suíça, isentos da maior parte das restrições, dependem de bancos que aplicam seu próprio apetite de risco, mais rigoroso. Os remédios jurídicos são limitados. Fora do serviço universal da PostFinance, um banco suíço é livre para encerrar uma relação bancária de acordo com suas condições gerais, desde que não aja de forma abusiva.

Notas

1. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz” (citado acima). ↩
2. Regulamento (CE) n.º 2271/96 do Conselho, de 22 de novembro de 1996, relativo à proteção contra os efeitos da aplicação extraterritorial de legislação adotada por um país terceiro e das medidas nela baseadas ou dela resultantes, cujo Anexo original relacionava o Cuban Democracy Act 1992, o Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act of 1996 e o Iran and Libya Sanctions Act of 1996, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:31996R2271. ↩
3. Roland J. Luchsinger e Matthias Portmann, “Extraterritoriale Wirkung von Sanktionen”, PwC Suíça, 2 de setembro de 2021, https://www.pwc.ch/de/insights/finanzdienstleistungen/extraterritoriale-wirkung-von-internationalen-sanktionen-auf-schweizer-banken.html. ↩
4. US Department of Justice, “Credit Suisse Agrees to Forfeit $536 Million in Connection with Violations of the International Emergency Economic Powers Act and New York State Law”, 16 de dezembro de 2009, https://justice.gov/opa/pr/credit-suisse-agrees-forfeit-536-million-connection-violations-international-emergency. ↩
5. Morrison Foerster, “U.S. Authorizes Secondary Sanctions on Banks Supporting Russia’s Military-Industrial Base”, 3 de janeiro de 2024, https://www.mofo.com/resources/insights/240103-us-authorizes-secondary-sanctions-on-banks. ↩
6. European Sanctions, “Swiss Court says bank can refuse Vekselberg transaction because of US sanctions risk”, dezembro de 2020, https://www.europeansanctions.com/2020/12/swiss-court-says-bank-can-refuse-vekselberg-transaction-because-of-us-sanctions-risk/. ↩
7. Yannick Caballero Cuevas, “Payment services: Viktor Vekselberg v PostFinance”, Centre de droit bancaire et financier, 3 de março de 2022, https://cdbf.ch/en/1225/. A portaria foi posteriormente alterada para permitir a recusa quando o compliance gerar custos desproporcionalmente elevados, sem efeito retroativo. ↩
8. swissinfo.ch, “New ruling on Magnitsky case forces banks to choose between Swiss judiciary and US sanctions”, 2025, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-diplomacy/new-ruling-on-magnitsky-case-forces-banks-to-choose-between-swiss-judiciary-and-us-sanctions/88841453. ↩
9. Lenz & Staehelin, “Art. 271 StGB weiterhin ohne klare Schranken”, https://www.lenzstaehelin.com/de/news-and-insights/browse-thought-leadership-insights/insights-detail/new-precedent-does-not-provide-clear-guidance-on-the-boundaries-of-the-swiss-blocking-statute-1/. Os autores apontam o art. 42c da Lei Federal sobre a Autoridade Federal de Supervisão dos Mercados Financeiros (LFINMA/FINMASA) e as autorizações do departamento federal competente como soluções parciais. ↩
10. Art. 13, alínea c, do Regulamento (UE) n.º 833/2014 do Conselho, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0833, e art. 17, alínea c, do Regulamento (UE) n.º 269/2014 do Conselho, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32014R0269, ambos aplicáveis a qualquer nacional de um Estado-Membro dentro ou fora da União; art. 8a do Regulamento (UE) n.º 833/2014, inserido pelo Regulamento (UE) 2024/1745 do Conselho, de 24 de junho de 2024 (décimo quarto pacote), sobre a obrigação de “melhores esforços” relativa a pessoas jurídicas estabelecidas fora da União que operadores da UE detenham ou controlem, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32024R1745. ↩
11. Malay Mail (Reuters), “Letter: Swiss bank Julius Baer to end business with clients in Russia”, 25 de julho de 2023, https://www.malaymail.com/news/money/2023/07/25/letter-swiss-bank-julius-baer-to-end-business-with-clients-in-russia/81699. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.