Da neutralidade à prática de sanções

A neutralidade suíça e as sanções econômicas foram por muito tempo consideradas incompatíveis. A doutrina clássica sustentava que um Estado permanentemente neutro deveria abster-se de medidas econômicas dirigidas contra uma das partes de um conflito, pois tais medidas poderiam ser interpretadas como tomada de partido. A prática das décadas da Guerra Fria seguiu essa doutrina com certa flexibilidade. A Suíça não aderia formalmente às sanções das Nações Unidas, uma vez que não era membro da organização, embora procurasse impedir que o território suíço fosse utilizado para contorná-las.¹

A invasão do Kuwait pelo Iraque mudou essa prática. O Iraque invadiu o país em 2 de agosto de 1990. O Conselho de Segurança adotou a Resolução 661 em 6 de agosto e, em 7 de agosto de 1990, o Conselho Federal editou uma portaria sobre medidas econômicas contra a República do Iraque, que implementava de forma autônoma o embargo da ONU.² Os contemporâneos viram a decisão como uma ruptura. O jurista André Schaller descreveu-a como a primeira vez em que a Suíça participou claramente de sanções adotadas pelas Nações Unidas, ao mesmo tempo que ressaltava que ela se inseria também na continuidade da prática anterior. Ao mesmo tempo, o Conselho Federal permaneceu cauteloso na esfera militar: em dezembro de 1990, autorizou sobrevoos norte-americanos apenas para o transporte de soldados feridos e de suprimentos médicos.³

As medidas relativas ao Iraque, e as muitas que se seguiram na década de 1990, fundavam-se diretamente na Constituição Federal, que permitia ao Conselho Federal editar portarias para salvaguardar os interesses do país. A competência era ampla, embora sua utilização para uma prática duradoura de sanções fosse discutível. A partir de 1998, o Conselho Federal passou também a adotar medidas da União Europeia (UE) não baseadas em resolução da ONU, a começar pelas medidas contra a República Federal da Iugoslávia.⁴ A Suíça tornou-se também uma contribuinte intelectual nesse campo. Entre 1998 e 2001, sediou o chamado processo de Interlaken sobre sanções financeiras direcionadas, que produziu manuais sobre como os bloqueios de ativos contra pessoas e entidades poderiam ser concebidos para atingir os tomadores de decisão sem prejudicar as populações. Roland E. Vock, da Secretaria de Estado para Assuntos Econômicos (SECO), descreveu mais tarde o processo como uma contribuição suíça às “smart sanctions” e escreveu que o apoio a sanções internacionais de ampla base correspondia ao interesse de uma política externa comprometida com o direito internacional.⁵

Dois desenvolvimentos de 2002 encerraram a fase de improvisação. A Suíça aderiu às Nações Unidas em 10 de setembro de 2002, o que tornou vinculantes para ela as medidas não militares do Conselho de Segurança. No mesmo ano, o Parlamento aprovou a Lei Federal sobre a Aplicação de Sanções Internacionais (Lei de Embargos, EmbG/EmbA), que entrou em vigor em 1º de janeiro de 2003 e desde então fornece a base legal de todas as portarias suíças de sanções.⁶ A combinação de medidas vinculantes da ONU com a adoção discricionária de medidas da UE ainda define o sistema suíço. O Conselho Federal não inclui pessoas em listas por iniciativa própria no âmbito de um regime suíço genuinamente autônomo. Ele decide se segue as Nações Unidas, o que é obrigado a fazer, e se segue a União Europeia, o que pode fazer.

O último elemento do quadro histórico é a própria compreensão suíça do direito da neutralidade. A posição oficial é que o direito da neutralidade, que rege a conduta de um Estado neutro em um conflito armado internacional, diz respeito a questões militares e não proíbe sanções econômicas. A SECO afirma em seu site que a participação em sanções não militares é compatível com o direito da neutralidade e que a defesa da paz e do direito internacional são valores que a Suíça compartilha com outras democracias.⁷ A distinção entre medidas econômicas, que a neutralidade permite, e o fornecimento de armas a beligerantes, que o direito da neutralidade restringe, perpassa o restante deste capítulo. Ela explica por que a Suíça pôde bloquear bilhões de francos em ativos russos em 2022 e, no mesmo ano, recusar-se a permitir que a Alemanha repassasse munição suíça à Ucrânia.

Notas

1. Conselho Federal, Bericht zur Neutralität, de 29 de novembro de 1993 (93.098), https://www.files.ethz.ch/isn/14853/rp_931129_neutrality_g.pdf, que descreve o “courant normal” praticado no caso da Rodésia do Sul (comércio mantido no nível médio de um período representativo anterior às sanções) e a implementação autônoma do embargo de armas contra a África do Sul. ↩
2. SECO, “Sanktionsmassnahmen der Schweiz gegenüber der Republik Irak”, https://www.seco.admin.ch/de/massnahmen-gegenueber-irak. A página identifica a Verordnung vom 7. August 1990 über Wirtschaftsmassnahmen gegenüber der Republik Irak (SR 946.206) como a portaria fundadora, que continua em vigor em versão alterada. A proibição geral de comércio foi levantada em 25 de junho de 2003. ↩
3. swissinfo.ch, “1991: Die Schweiz und der Golfkrieg”, https://www.swissinfo.ch/ger/1991--die-schweiz-und-der-golfkrieg/3175972. O artigo cita Schaller (“Erstmals nahm die Schweiz klar an von der UNO getroffenen Sanktionen teil”) e a cientista política Aviva R. Schnur sobre a nova constelação no Conselho de Segurança. ↩
4. SECO, “Die Schweiz und internationale Sanktionen”, https://www.seco.admin.ch/de/schweiz-und-internationale-sanktionen. A página afirma que, desde 1998, a Suíça decide caso a caso adotar sanções fora do âmbito da ONU, como as sanções da UE. ↩
5. Roland E. Vock, “UNO-Sanktionen: Umsetzung in der Schweiz”, Die Volkswirtschaft, 1º de novembro de 2005, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2005/11/vock-2-2/. Vock explica que as medidas coercitivas não militares do Conselho de Segurança se fundam no art. 41 da Carta da ONU e são vinculantes segundo o direito internacional. ↩
6. SECO, “Die Schweiz und internationale Sanktionen” (citado acima), segundo o qual, desde a adesão à ONU, a Suíça implementa todas as medidas coercitivas não militares do Conselho de Segurança e as portarias de sanções são editadas com base na Lei de Embargos desde 1º de janeiro de 2003. ↩
7. SECO, “FAQ – Sanktionen der Schweiz”, https://www.seco.admin.ch/de/faq-sanktionen-schweiz. As FAQ registram também que a Suíça mantém atualmente 28 portarias de sanções, todas baseadas em medidas adotadas pela ONU e/ou pela UE. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.