A tributação com base nas despesas e sua abolição em Zurique

Origens e marco federal

A tributação com base nas despesas, conhecida em alemão como Besteuerung nach dem Aufwand ou Pauschalbesteuerung e em francês como forfait fiscal, é um dos instrumentos mais antigos da concorrência fiscal suíça. Ela permite que estrangeiros que fixam residência na Suíça pela primeira vez, ou após uma ausência de pelo menos dez anos, e que não exercem atividade remunerada na Suíça sejam tributados com base em suas despesas de subsistência mundiais, em lugar de sua renda e de seu patrimônio efetivos. O cantão de Vaud a introduziu em 1862 para atrair estrangeiros abastados às margens do Lago Léman. Genebra seguiu em 1928 e a Confederação em 1934. Em 1948, os cantões celebraram um acordo intercantonal para harmonizar as condições.¹ O volume complementar sobre Genebra descreve o papel do instrumento no Lago Léman, onde sempre teve peso muito maior do que em Zurique.

O marco federal foi endurecido nos anos seguintes à abolição em Zurique. Desde 1º de janeiro de 2016, a base tributável para o imposto federal direto deve corresponder a pelo menos sete vezes o valor locativo da moradia do contribuinte e a pelo menos CHF 400.000. Os cantões, cuja legislação foi alterada com efeito a partir de 2014, com período de transição, também devem fixar um montante mínimo e levar em conta o imposto sobre o patrimônio.² No fim de 2018, 4.557 pessoas eram tributadas com base em suas despesas na Suíça, pagando um total de 821 milhões de francos em impostos.³ Os contribuintes sob forfait fiscal representavam, assim, menos de um em cada mil contribuintes, enquanto cada um deles pagava em média cerca de 180.000 francos.

O argumento político contra o instrumento sempre foi o mesmo. Ele trata os estrangeiros de forma mais favorável do que os cidadãos suíços com o mesmo patrimônio e a mesma renda e, assim, ofende os princípios constitucionais da igualdade de tratamento e da tributação segundo a capacidade econômica. O argumento a seu favor é igualmente constante. Seus defensores apontam para a arrecadação que ele gera, para os gastos dos estrangeiros abastados na economia local, para suas doações beneficentes e para seus investimentos. Advertem também que as pessoas em questão simplesmente iriam embora.

A votação de Zurique de 8 de fevereiro de 2009

Zurique foi o primeiro cantão a pôr esses argumentos à prova nas urnas. A Alternative Liste, um pequeno partido da esquerda radical, lançou uma iniciativa popular para a abolição da tributação com base nas despesas para os impostos cantonais e comunais. O governo cantonal e a maioria do Kantonsrat se opuseram a ela. Em 8 de fevereiro de 2009, o eleitorado aprovou a iniciativa por 52,9%, com participação de 50,4%.⁴ A abolição afetou apenas os impostos cantonais e comunais, já que o imposto federal direto é regido pelo direito federal. Segundo reportagens da época, o instrumento havia desempenhado em Zurique um papel menor do que em Genebra e Vaud, embora alguns dos residentes estrangeiros mais conhecidos do cantão o tivessem utilizado.⁵

A abolição produziu efeitos em 1º de janeiro de 2010. A Direção de Finanças do cantão publicou uma primeira avaliação em janeiro de 2011. No fim de 2008, o cantão contava 201 contribuintes sob forfait fiscal, que haviam pago 32 milhões de francos em impostos naquele ano. Até o fim de 2009, 92 deles haviam deixado o cantão, quase um em cada dois, e cerca de 70% dos que saíram haviam se mudado para outros cantões suíços. No momento da primeira avaliação, ainda não havia dados disponíveis sobre o efeito na arrecadação.⁶

Uma segunda avaliação da Direção de Finanças, em 2012, examinou o saldo fiscal. Segundo o relato dos autores da iniciativa, que cita o relatório, as saídas haviam custado ao cantão, às comunas e à Confederação 12,2 milhões de francos em impostos. Os contribuintes que permaneceram, agora tributados sobre sua renda e seu patrimônio efetivos, pagavam em média 55% a mais do que no sistema antigo, o que gerou uma arrecadação adicional de 13,7 milhões de francos. O resultado líquido foi um pequeno ganho de cerca de 1,5 milhão de francos. O relatório constatou ainda que 47% dos antigos contribuintes sob forfait fiscal passaram efetivamente a pagar menos com a tributação ordinária. A diretora de Finanças, Ursula Gut, advertiu que o modesto ganho poderia desaparecer rapidamente se outros residentes abastados saíssem.⁷

A experiência de Zurique tornou-se a evidência mais citada no debate nacional. Os defensores da abolição apontavam para o saldo fiscal neutro ou ligeiramente positivo. Os opositores apontavam para a saída de quase metade dos contribuintes em questão e argumentavam que Zurique era um caso especial, porque seus contribuintes sob forfait fiscal eram poucos e a economia do cantão não dependia deles. Ambas as leituras são defensáveis. O que os números de Zurique mostram claramente é a alta mobilidade das pessoas em questão. A maioria dos que saíram permaneceu na Suíça e mudou-se para um cantão vizinho que ainda oferecia o regime, sobretudo Schwyz.

A votação federal de 30 de novembro de 2014 e os demais cantões

Encorajados pelo resultado de Zurique, vários outros cantões aboliram o regime. O Departamento Federal de Finanças (EFD) relaciona Zurique, Schaffhausen, Appenzell Exterior, Basileia-Campo e Basileia-Cidade como os cantões que não o concedem mais.⁸ Em outros lugares, porém, os eleitores o mantiveram.

A Alternative Liste, apoiada por outros grupos da esquerda, levou então a questão ao plano federal com uma iniciativa popular intitulada “Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)”. A iniciativa teria proibido a tributação com base nas despesas em toda a Suíça, para os impostos federais, cantonais e comunais. Em 30 de novembro de 2014, o eleitorado a rejeitou por clara maioria de 59,2%, com apenas um cantão a favor, embora Zurique tivesse abolido o regime para si cinco anos antes.⁹ O resultado refletiu uma distinção que os eleitores suíços fazem com frequência. O eleitorado de um cantão pode decidir abolir um privilégio para si, mas os mesmos eleitores relutam em impor essa decisão a outros cantões para os quais o instrumento tem peso diferente.

Consequências para a prática em Zurique

Para Zurique, a abolição teve consequências duradouras. Estrangeiros abastados que desejam ser tributados com base em suas despesas e que trabalham em Zurique ou nas proximidades instalam-se hoje em Schwyz, Zug ou outro cantão vizinho que ainda oferece o regime. O trajeto de carro de Wollerau, Freienbach ou Zug até a Paradeplatz leva menos de meia hora, de modo que a mudança custa pouco em termos de vida cotidiana. O cantão de Zurique perde a arrecadação tributária dessas pessoas, mas os bancos privados, os gestores de patrimônio, os advogados e os fiduciários de Zurique continuam a atendê-las. Nesse aspecto, a abolição deslocou a arrecadação tributária dentro da área metropolitana sem grande efeito sobre o próprio setor de serviços financeiros.

Para pessoas físicas estrangeiras que se mudam para Zurique, a tributação ordinária aplica-se desde o primeiro dia. A combinação do imposto sobre o patrimônio, do imposto de renda progressivo e do elevado multiplicador comunal da cidade torna Zurique comparativamente cara para recém-chegados abastados sem rendimentos na Suíça. Para quem tem rendimentos do trabalho elevados, como banqueiros e executivos seniores, a comparação relevante é com a tabela ordinária, e aqui Zurique concorre com seus vizinhos na combinação de tributação, escolas, moradia e acesso ao local de trabalho.

Notas

1. Wikipedia (alemão), “Pauschalbesteuerung”, https://de.wikipedia.org/wiki/Pauschalbesteuerung, que registra a introdução em Vaud em 1862, em Genebra em 1928 e no plano federal em 1934, bem como o acordo intercantonal de 10 de dezembro de 1948. Não foi possível consultar fonte primária para essas datas. ↩
2. EFD, “Besteuerung nach dem Aufwand”, https://www.efd.admin.ch/de/besteuerung-aufwand, que se refere às alterações da Lei Federal sobre a Harmonização dos Impostos Diretos dos Cantões e Comunas (StHG/LHID), em vigor desde 1º de janeiro de 2014, e da Lei Federal sobre o Imposto Federal Direto (DBG/LIFD), em vigor desde 1º de janeiro de 2016. O mínimo de CHF 400.000 e o múltiplo de sete vezes o aluguel são registrados pela Wikipedia, “Pauschalbesteuerung”, citada acima. ↩
3. EFD, “Besteuerung nach dem Aufwand”, citado acima. O EFD observa que os números atuais devem ser obtidos junto aos cantões. ↩
4. Tages-Anzeiger, “Gelingt der AL ein zweiter Coup?”, https://www.tagesanzeiger.ch/gelingt-der-al-ein-zweiter-coup-732824501459, recordando o resultado de 52,9% e a participação de 50,4% em 2009. A data e o resultado também são relatados por swissinfo.ch, “Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab”, https://www.swissinfo.ch/ger/zuerich-schafft-pauschalsteuer-fuer-reiche-auslaender-ab/7203506. ↩
5. swissinfo.ch, “Zürich schafft Pauschalsteuer für reiche Ausländer ab”, citado acima. Na época, a base tributável em Zurique para os contribuintes sob forfait fiscal era de pelo menos cinco vezes o valor locativo de sua moradia. ↩
6. Kanton Zürich, Finanzdirektion, comunicado à imprensa de 7 de janeiro de 2011, “Straflose Selbstanzeige und Abschaffung der Pauschalsteuer zeigen Wirkung”, https://www.zh.ch/de/news-uebersicht/medienmitteilungen/2011/01/004.html; ver também swissinfo.ch, “Fast die Hälfte der Pauschalbesteuerten hat Kanton Zürich verlassen”, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-fast-die-haelfte-der-pauschalbesteuerten-hat-kanton-zuerich-verlassen/29187690. ↩
7. Alternative Liste Zürich, “Pauschalsteuer-Abschaffung: Weniger Reiche zahlen mehr Steuern”, março de 2012, https://al-zh.ch/blog/2012/03/pauschalsteuer-abschaffung-weniger-reiche-zahlen-mehr-steuern/, que relata os números do relatório da Direção de Finanças. O blog afirma que um terço dos que saíram se mudou para o exterior e dois terços para outros cantões, sobretudo para Schwyz. A fonte é o partido autor da iniciativa, e os números devem ser lidos com isso em mente. ↩
8. EFD, “Besteuerung nach dem Aufwand”, citado acima. ↩
9. Wikipedia, “2014 Swiss referendums”, https://en.wikipedia.org/wiki/2014_Swiss_referendums, que registra para a iniciativa “Schluss mit den Steuerprivilegien für Millionäre (Abschaffung der Pauschalbesteuerung)” 40,8% de votos a favor e 59,2% contra, com um cantão a favor e 19 cantões e 6 semicantões contra. As iniciativas Ecopop e do ouro foram votadas no mesmo dia. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.