O Parlamento, a comissão de inquérito e os relatórios das autoridades

A sessão extraordinária de abril de 2023

A Assembleia Federal não teve participação nas decisões do fim de semana. Sua Delegação de Finanças, órgão conjunto de membros de ambas as câmaras, aprovou previamente os créditos de garantia pelo procedimento de urgência, como exigia o decreto. As duas câmaras só puderam tratar da matéria posteriormente, numa sessão extraordinária convocada para 11 e 12 de abril de 2023. O Conselho dos Estados aprovou os créditos de compromisso de 109 bilhões de francos, acompanhados de exigências de reformas do direito bancário, de uma análise dos requisitos de capital e de restrições aos bônus. O Conselho Nacional rejeitou os créditos duas vezes, por uma aliança incomum entre os social-democratas, os Verdes e a União Democrática do Centro (Partido Popular Suíço, SVP). A esquerda duvidava de que as reformas prometidas se concretizariam, enquanto a direita se opunha, por princípio, a garantias estatais para um banco privado.¹ Como as duas câmaras não chegaram a um acordo, os créditos foram formalmente recusados.

A recusa não teve efeito jurídico sobre os compromissos já assumidos. O Conselho Federal declarou em 19 de abril de 2023 que o Parlamento havia debatido os créditos partindo da premissa de que uma rejeição não afetaria os compromissos de emergência da Confederação perante o Banco Nacional Suíço (BNS/SNB) e o UBS, e que partilhava esse entendimento jurídico. Prometeu levar em máxima consideração a posição do Parlamento em seus trabalhos futuros.² O episódio expôs uma fragilidade estrutural do direito de emergência suíço. A Delegação de Finanças pode comprometer a Confederação com montantes que excedem várias vezes o orçamento federal anual, enquanto as câmaras em plenário só podem registrar sua desaprovação a posteriori. A votação do Conselho Nacional foi, portanto, uma declaração política. Exprimiu o desconforto de uma ampla parcela da população com uma solução que havia sido apresentada como a única possível e que concentrava numa única instituição os negócios bancários internacionais do país.

O Conselho Federal também tratou de dar às medidas uma base no direito ordinário. Em 6 de setembro de 2023, adotou uma mensagem ao Parlamento para transpor as disposições pertinentes do decreto de emergência para o direito federal e, no mesmo dia, revogou o art. 6º, § 3º, do decreto.³ Nessa altura, as próprias garantias já haviam terminado, como se descreve adiante. A reforma legislativa mais ampla do regime too-big-to-fail, incluindo o mecanismo público permanente de apoio à liquidez (public liquidity backstop), foi preparada num processo separado, que é objeto do capítulo seguinte.

A comissão parlamentar de inquérito

Em 8 de junho de 2023, a Assembleia Federal instituiu uma comissão parlamentar de inquérito (Parlamentarische Untersuchungskommission, PUK) para examinar a conduta do Conselho Federal, da administração federal e dos demais órgãos incumbidos de tarefas federais em relação à fusão de emergência. Essas comissões são o instrumento mais forte de controle parlamentar na Suíça, e apenas um punhado delas havia sido criado na história do Estado federal. A comissão foi presidida por Isabelle Chassot, membro do Conselho dos Estados pelo partido O Centro, de Friburgo. Realizou 45 reuniões, ouviu 79 pessoas e analisou mais de 30.000 páginas de documentos antes de publicar seu relatório em 20 de dezembro de 2024.⁴ O relatório propriamente dito está datado de 17 de dezembro de 2024.⁵

A conclusão central da comissão atribuiu a responsabilidade pelo colapso ao próprio Credit Suisse. A direção executiva e o conselho de administração do banco eram responsáveis pela perda de confiança e pela crise que se tornou existencial em março de 2023. A comissão não encontrou nenhuma conduta irregular das autoridades que tivesse causado o colapso. Sua avaliação das autoridades foi, no entanto, crítica em vários aspectos. A Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) havia supervisionado ativamente o Credit Suisse, mas suas intervenções tinham produzido pouco. A comissão questionou a eficácia de cartas e avaliações repetidas e recomendou um uso maior de ordens formais. Criticou o filtro regulatório de 2017 como uma interpretação extensiva da lei que havia mascarado a verdadeira posição de capital do banco-mãe. Sem esses alívios, segundo a comissão, o Credit Suisse não teria cumprido os requisitos regulatórios em 2021 e 2022, e sanções mais severas teriam sido justificadas.⁶

A comissão examinou também a evolução do regime too-big-to-fail desde 2011. Constatou que a regulação havia avançado até 2015 e depois estagnado. Outros grandes centros financeiros haviam introduzido um mecanismo público de apoio à liquidez após as recomendações do Conselho de Estabilidade Financeira (Financial Stability Board) de 2016, ao passo que a Suíça só começara a trabalhar num mecanismo desse tipo na primavera de 2022. O Departamento Federal de Finanças e o Conselho Federal haviam acolhido as preocupações dos grandes bancos com a competitividade, e os relatórios de avaliação do regime elaborados pelo Conselho Federal entre 2015 e 2021 tinham sido sumários demais, carecendo de envolvimento estratégico e de comparação internacional. Quanto à própria gestão da crise de março de 2023, o juízo da comissão foi favorável. O Conselho Federal e o BNS haviam agido de forma eficaz e evitado o contágio internacional. A coordenação no outono de 2022 fora, porém, inadequada, e o Conselho Federal, enquanto órgão colegiado, havia sido insuficientemente informado pelo chefe do departamento de finanças.⁷

A comissão dirigiu vinte recomendações ao Conselho Federal e apresentou seis postulados, quatro moções e uma iniciativa parlamentar. Suas recomendações diziam respeito ao uso de ordens formais de supervisão, à coordenação entre a FINMA e a Autoridade Federal de Supervisão da Auditoria na auditoria de bancos sistemicamente importantes, à preparação para crises com coordenação internacional, à documentação escrita das informações prestadas ao Conselho Federal sobre ameaças à estabilidade financeira e a um regime regulatório para o UBS que leve em conta o seu porte.⁸ O Conselho Federal acolheu o relatório no dia de sua publicação. Observou que a comissão reconhecia positivamente a atuação das autoridades e a escolha da aquisição, e que suas conclusões confirmavam em grande parte as medidas propostas no próprio relatório do Conselho Federal sobre a estabilidade bancária, de 10 de abril de 2024.⁹

As avaliações da FINMA e do Conselho Federal

As autoridades haviam publicado suas próprias análises antes de a comissão apresentar seu relatório. O relatório da FINMA “Lessons Learned from the CS Crisis”, de 19 de dezembro de 2023, descreveu uma intensa relação de supervisão ao longo de muitos anos. Somente nos anos de 2018 a 2022, a FINMA havia realizado 108 inspeções in loco e identificado 382 pontos que exigiam providências, 113 deles classificados como de risco alto ou crítico. Havia também conduzido 43 investigações preliminares, emitido nove advertências, concluído onze processos de enforcement contra a instituição e apresentado dezesseis notícias-crime. A FINMA concluiu que havia esgotado suas opções e seus poderes, mas que o quadro jurídico fora insuficiente. Pediu um regime de responsabilidade de gestores seniores (senior managers regime), o poder de aplicar multas, regras mais rigorosas de governança corporativa e instrumentos mais fortes para fazer cumprir o planejamento de recuperação e resolução.¹⁰ A afirmação de que a FINMA havia feito tudo o que podia foi recebida com certo ceticismo, sobretudo porque a comissão parlamentar questionou depois se o supervisor havia utilizado os poderes de que dispunha.

Um grupo de especialistas em estabilidade bancária, instituído pelo Departamento Federal de Finanças, entregou seu relatório em 1º de setembro de 2023.¹¹ O relatório do Conselho Federal sobre a estabilidade bancária seguiu-se em 10 de abril de 2024.¹² Propunha um amplo pacote de medidas para reforçar o capital, a liquidez, a supervisão e a resolução. Seu conteúdo e o trabalho legislativo subsequente são tratados no capítulo seguinte. Para os fins presentes, basta observar que o Conselho Federal, o BNS, a FINMA e a comissão parlamentar convergiram num diagnóstico essencial: o colapso resultara do fracasso da administração de um banco, ao mesmo tempo que revelara lacunas num regime considerado um dos mais avançados do mundo.

Notas

1. swissinfo.ch, “Credit Suisse bailout: Swiss parliament complains in vain”, abril de 2023, https://www.swissinfo.ch/eng/business/credit-suisse-bailout-swiss-parliament-complains-in-vain/48433824. O artigo cita a observação de Keller-Sutter de que as autoridades estavam “lidando com um paciente que já havia contraído uma doença crônica”. ↩
2. Conselho Federal, “Federal Council discusses outcome of extraordinary session”, comunicado à imprensa de 19 de abril de 2023, https://www.admin.ch/gov/en/start/documentation/media-releases.msg-id-94415.html. ↩
3. Departamento Federal de Finanças, “FAQ Credit Suisse” (citado acima), cronologia. ↩
4. Relatório da PUK, resumo (citado acima), introdução; Watson, 20 de dezembro de 2024 (citado acima). ↩
5. Departamento Federal de Finanças, “UBS takeover of Credit Suisse” (citado acima), que indica essa data para o relatório da comissão. ↩
6. Watson, 20 de dezembro de 2024 (citado acima), sobre a responsabilidade, os alívios de capital e as sanções; relatório da PUK, resumo (citado acima), seção sobre a FINMA, sobre a eficácia dos instrumentos de supervisão e o filtro regulatório. ↩
7. Relatório da PUK, resumo (citado acima), seção sobre o regime too-big-to-fail; Watson, 20 de dezembro de 2024 (citado acima). ↩
8. Watson, 20 de dezembro de 2024 (citado acima), quanto ao número de recomendações e de instrumentos parlamentares; relatório da PUK, resumo (citado acima), recomendações. ↩
9. Conselho Federal, “Bericht der Parlamentarischen Untersuchungskommission zur Credit Suisse: Der Bundesrat nimmt Stellung”, comunicado à imprensa de 20 de dezembro de 2024, https://www.admin.ch/gov/de/start/dokumentation/medienmitteilungen/bundesrat.msg-id-103689.html. ↩
10. FINMA, comunicado à imprensa de 19 de dezembro de 2023 (citado acima), seção sobre novos poderes. ↩
11. Departamento Federal de Finanças, “FAQ Credit Suisse” (citado acima), cronologia. ↩
12. Conselho Federal, comunicado à imprensa de 20 de dezembro de 2024 (citado acima), que remete ao relatório sobre a estabilidade bancária de 10 de abril de 2024. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.