Fundos de potentados e a restituição de bens roubados

Marcos: o bloqueio de 1986

A evolução do direito suíço sobre lavagem de dinheiro correu em paralelo com uma segunda linha de prática, relativa aos bens de governantes depostos. Seu ponto de partida foi a queda de Ferdinand Marcos. Em fevereiro de 1986, após vinte anos no poder, Marcos fugiu das Filipinas para o Havaí. Em poucas semanas, ficou claro que ele e seus associados mantinham grandes somas em bancos suíços. A Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK) emitiu um alerta preliminar aos bancos em 21 de março de 1986, depois que a Kreditanstalt a avisou de uma tentativa de retirada de recursos. Em 24 de março de 1986, o Conselho Federal ordenou o bloqueio preventivo das contas de Marcos.¹ A base jurídica era o poder que a Constituição Federal conferia ao Conselho Federal para tomar medidas destinadas a salvaguardar os interesses do país nas relações exteriores, uma forma de direito de emergência que continuou controversa.

O bloqueio era um ato político e precisava ser convertido em procedimento jurídico. O governo filipino apresentou pedidos de cooperação jurídica internacional em matéria penal, que foram executados nos cantões de Zurique, Friburgo e Genebra. Os bens estavam depositados na Swiss Bank Corporation, em Genebra e Friburgo, e na Kreditanstalt, em Zurique, em nome de fundações (Stiftungen) e sociedades com nomes como Aguamina Corporation, Avertina e Vibur.² No cantão de Zurique, a autoridade competente era a Bezirksanwaltschaft Zürich, o ministério público distrital. O caso colocou, assim, as autoridades da justiça penal de Zurique no centro de um dos maiores procedimentos de recuperação de ativos do século.

Em 21 de dezembro de 1990, o Tribunal Federal aprovou a transmissão de documentos bancários e o princípio da devolução dos bens, mas condicionou a liberação a uma sentença definitiva nas Filipinas. O processo filipino arrastou-se por anos. Em 21 de agosto de 1995, o procurador distrital de Zurique ordenou a liberação antecipada dos bens para uma conta de garantia (escrow) do Philippine National Bank, com base em um contrato de escrow de 14 de agosto de 1995. Em 20 de fevereiro de 1997, o Obergericht de Zurique reformou essa decisão. Nesse ínterim, o Parlamento havia alterado a Lei Federal sobre Cooperação Internacional em Matéria Penal por uma lei de 4 de outubro de 1996, que introduziu o artigo 74a sobre a entrega de bens para fins de confisco ou restituição.³

BGE 123 II 595: a decisão paradigmática

Em seu acórdão de 10 de dezembro de 1997, o Tribunal Federal autorizou a entrega antecipada dos bens de Marcos. Decidiu que uma liberação antecipada não estava excluída de antemão se fosse assegurado que a decisão sobre confisco ou restituição seria tomada em um processo conforme aos padrões do Estado de Direito. O tribunal fixou condições. As Filipinas tinham de garantir que a decisão sobre confisco ou restituição seria tomada por um tribunal em processo compatível com as garantias processuais do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, que os direitos processuais dos réus e dos titulares formais dos bens seriam respeitados e que as autoridades suíças seriam regularmente informadas sobre o processo e sobre as medidas de indenização das vítimas.⁴

A decisão foi importante por duas razões. Estabeleceu que a Suíça podia devolver bens antes de o Estado requerente concluir seu próprio processo, desde que a origem criminosa dos bens fosse evidente e procedimentos justos fossem garantidos. Converteu também as condições da devolução em questão de direito. A partir de então, toda restituição envolveu uma avaliação do sistema judicial do Estado requerente e, cada vez mais, um acordo sobre o uso do dinheiro devolvido. Em junho de 1998, cerca de 683 milhões de francos foram transferidos para Manila. Uma última parcela de uns dez milhões de francos seguiu-se em 2009. Uma diplomata suíça admitiu mais tarde que a Suíça chegara a seu papel na recuperação de ativos quase por acaso. A expressão que ela usou foi “wie die Jungfrau zum Kind”.⁵

Abacha: o teste da Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro

O general Sani Abacha governou a Nigéria de 1993 até sua morte, em junho de 1998. Estimava-se que seu regime havia desviado mais de 2,2 bilhões de dólares de recursos públicos. Após sua morte, o novo governo nigeriano pediu à Suíça cooperação jurídica. Em 1999, cerca de 700 milhões de dólares foram bloqueados na Suíça em umas 140 contas. Processos separados diziam respeito a cerca de 350 milhões de dólares bloqueados em Luxemburgo e em outros lugares, em conexão com processos contra os filhos de Abacha.⁶

O caso Abacha colocou sob os holofotes a due diligence (diligência prévia) dos bancos. Em 4 de setembro de 2000, a Comissão Federal de Bancos publicou um relatório sobre os fundos de Abacha em bancos suíços. Havia examinado dezenove bancos, que mantinham cerca de 660 milhões de dólares no fim de 1999, dos quais cerca de 115 milhões tinham sido liberados desde então. A Comissão constatou falhas graves no Credit Suisse, no Crédit Agricole Indosuez (Suisse), na Union Bancaire Privée e no M.M. Warburg Bank (Schweiz), bem como no Bank Hofmann e no Bank Leu, duas subsidiárias do Credit Suisse Group. As falhas incluíam uma avaliação grosseiramente equivocada das relações com clientes, a desconsideração de indícios de possível origem duvidosa dos recursos e a omissão em transmitir informações importantes na hierarquia. A Comissão ordenou auditorias especiais e ressaltou que os bancos deviam ter particular cuidado nas relações com clientes de um país tão propenso à corrupção como a Nigéria.⁷ Várias das instituições em questão tinham sede em Zurique. Para o Credit Suisse, sucessor da Kreditanstalt dos anos de Chiasso, o relatório foi uma dolorosa lembrança de 1977.

A devolução dos fundos de Abacha levou vários anos. Em dezembro de 2003, foi feita uma primeira transferência de 85 milhões de dólares, seguida, em abril de 2004, de outros 200 milhões de dólares. Em agosto de 2004, a Secretaria Federal de Justiça ordenou a devolução dos bens bloqueados restantes. Em sua decisão de 7 de fevereiro de 2005, o Tribunal Federal confirmou que a maior parte dos recursos tinha origem obviamente criminosa. Novas transferências de 290 milhões de dólares, em setembro de 2005, e de 170 milhões de dólares, anunciadas em novembro de 2005, encerraram o primeiro capítulo. O Banco de Compensações Internacionais (BIS), em Basileia, atuou como intermediário e creditou os recursos ao Banco Central da Nigéria. Heinrich Koller, diretor da Secretaria Federal de Justiça, declarou que a Suíça era o primeiro país a devolver fundos de Abacha com base em uma decisão oficial.⁸ A swissinfo descreveu mais tarde a devolução de cerca de 700 milhões de dólares como o maior montante devolvido no mundo em um procedimento de recuperação de ativos até então.⁹

A própria devolução tornou-se controversa. Organizações não governamentais e o Banco Mundial constataram que parte do dinheiro fora atribuída a projetos de desenvolvimento já concluídos no momento da restituição, e a Public Eye criticou a ausência de salvaguardas para o uso dos recursos.¹⁰ As críticas moldaram a segunda restituição dos fundos de Abacha. Depois que um tribunal suíço autorizou, em dezembro de 2014, a repatriação de outros bens de Abacha, a Suíça, a Nigéria e o Banco Mundial assinaram um memorando de entendimento em 4 de dezembro de 2017. Ele previa a devolução de 321 milhões de dólares por meio do National Social Safety Net Project, que financiava transferências de renda focalizadas para nigerianos pobres e vulneráveis. O Banco Mundial acompanhou o uso dos recursos, e organizações da sociedade civil realizaram um monitoramento independente.¹¹ O contraste entre as duas parcelas mostra como a prática amadureceu: de uma transferência entre bancos centrais a um programa monitorado com beneficiários definidos.

Montesinos: um caso de Zurique

O caso de Vladimiro Montesinos mostrou a Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro funcionando como previsto. Montesinos fora chefe do serviço de inteligência peruano sob o presidente Alberto Fujimori, de 1990 a 2000. Em outubro de 2000, quando o regime de Fujimori desmoronou, bancos suíços comunicaram ao Escritório de Comunicação em Matéria de Lavagem de Dinheiro (MROS) contas ligadas a Montesinos e ao ex-comandante das Forças Armadas, general Nicolás de Bari Hermoza Ríos. Os recursos foram bloqueados e abriu-se uma investigação em Zurique.¹² A investigação foi conduzida pela procuradora distrital de Zurique Cornelia Cova. Os recursos provinham em grande parte de comissões sobre compras de armas, e Montesinos teria recebido uma comissão de dezoito por cento sobre transações de armamento desde 1990.¹³

Em 12 de junho de 2002, as autoridades de Zurique decidiram devolver os recursos ao Peru. Em 20 de agosto de 2002, foram transferidos 77,5 milhões de dólares, compreendendo, entre outras somas, 49,5 milhões de dólares das contas de Montesinos e 21 milhões de dólares das contas do general Hermoza Ríos. A Secretaria Federal de Justiça destacou a cooperação eficiente entre a Suíça e o Peru, iniciada em novembro de 2000, e apresentou o caso como prova da eficácia do direito suíço contra a lavagem de dinheiro.¹⁴ A swissinfo descreveu a Suíça como o primeiro país a ter possibilitado uma repatriação por sua própria decisão de confisco nesse caso, seguindo-se novas parcelas em 2006, 2017 e 2020.¹⁵ A sequência dos acontecimentos, da comunicação do banco ao confisco e à devolução, passou pelas instituições criadas pela legislação de 1990 e 1997. O dever de comunicação trouxe o caso à luz, o escritório de comunicação encaminhou-o ao procurador, e as autoridades da justiça penal de Zurique decidiram sobre o confisco e a devolução.

Duvalier e a legislação sobre fundos de potentados

Nem todos os casos terminaram de forma tão tranquila. Jean-Claude Duvalier, que governara o Haiti de 1971 até fugir para a França em 1986, mantinha na Suíça bens no valor de vários milhões de francos. Os bens foram bloqueados em 2002. Como o Estado haitiano não tinha condições de conduzir um processo penal que atendesse aos padrões exigidos para a cooperação jurídica, o Tribunal Federal decidiu, em 12 de janeiro de 2010, que o processo de cooperação não podia prosseguir. Sem uma nova base legal, os bens teriam sido liberados à família Duvalier.¹⁶

O Parlamento respondeu com a Lei Federal de 1º de outubro de 2010 sobre a Restituição de Bens Ilícitos de Pessoas Politicamente Expostas, conhecida como “Lex Duvalier”, que entrou em vigor em 1º de fevereiro de 2011. Ela permitia ao Conselho Federal bloquear bens e requerer seu confisco perante o Tribunal Administrativo Federal quando a cooperação jurídica fracassasse em razão do colapso das estruturas estatais no país de origem. Invertia também o ônus da prova, de modo que os titulares tinham de demonstrar a origem lícita dos bens.¹⁷ Em setembro de 2013, o Tribunal Administrativo Federal confirmou o confisco dos bens de Duvalier.¹⁸ A Lex Duvalier foi substituída pela Lei Federal de 18 de dezembro de 2015 sobre o Bloqueio e a Restituição de Bens Ilícitos de Pessoas Politicamente Expostas Estrangeiras, que entrou em vigor em 1º de julho de 2016. Seu artigo 17 estabelece que a restituição visa melhorar as condições de vida da população do país de origem ou fortalecer ali o Estado de Direito.¹⁹ A aplicação dessa lei pertence à Parte I deste livro.

Notas

1. swissinfo.ch, “Sperrung von Potentatengeldern: Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück”, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-position/sperrung-von-potentatengeldern-der-fall-ferdinand-marcos-war-f%C3%BCr-die-schweiz-ein-lehrst%C3%BCck/91084790. O artigo aponta os secretários de Estado Edouard Brunner e Cornelio Sommaruga como os arquitetos da decisão e discute a base constitucional no artigo 102 da Constituição Federal de 1874. ↩
2. Tribunal Federal, BGE 123 II 595, de 10 de dezembro de 1997, relatório dos fatos, https://www.servat.unibe.ch/Dfr/bge/c2123595.html. ↩
3. BGE 123 II 595 (acima), relatório dos fatos, com referência à decisão anterior BGE 116 Ib 452, de 21 de dezembro de 1990. ↩
4. BGE 123 II 595 (acima). Os bens bloqueados somavam cerca de USD 1,96 bilhão, incluídos os juros acumulados, segundo o resumo da decisão. ↩
5. swissinfo.ch, “Der Fall Ferdinand Marcos war für die Schweiz ein Lehrstück” (acima), quanto às transferências de 1998 e 2009 e à observação da diplomata Pascale Baeriswyl em 2016. ↩
6. Public Eye, “Die Abacha-Gelder”, https://www.publiceye.ch/de/themen/archiv/potentatengelder/abacha-gelder. ↩
7. Comissão Federal de Bancos, comunicado à imprensa “Abacha funds at Swiss banks”, 4 de setembro de 2000, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/e/archiv/2000/pdf/neu14a-00.pdf. ↩
8. swissinfo.ch, “Abacha-Gelder kehren nach Nigeria zurück”, 16 de fevereiro de 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/leben-und-altern/abacha-gelder-kehren-nach-nigeria-zurueck/4362990, quanto às transferências de 2003 e 2004, às decisões de 2004 e 2005 e à declaração de Heinrich Koller; swissinfo.ch, “Schweiz schliesst Kapitel um Abacha-Gelder”, 2 de novembro de 2005, https://www.swissinfo.ch/ger/schweiz-schliesst-kapitel-um-abacha-gelder/4823362, quanto às transferências de 2005 e ao papel do Banco de Compensações Internacionais. ↩
9. swissinfo.ch, Sibilla Bondolfi e Ester Unterfinger, “Die grossen Fluchtgeldaffären in der Schweiz”, 5 de abril de 2022, https://swissinfo.ch/ger/die-grossen-fluchtgeldaffaeren-in-der-schweiz/47376784. ↩
10. Public Eye, “Die Abacha-Gelder” (acima). ↩
11. Banco Mundial, “World Bank Monitoring of Repatriated Abacha Funds”, ficha informativa, 4 de dezembro de 2017, https://www.worldbank.org/en/news/factsheet/2017/12/04/world-bank-monitoring-of-repatriated-abacha-funds; swissinfo.ch, “Switzerland to return $321 million to Nigeria”, 5 de dezembro de 2017, https://swissinfo.ch/eng/abacha-funds_switzerland-to-return--321-million-to-nigeria/43728534. ↩
12. Stolen Asset Recovery Initiative (StAR), “Vladimiro Montesinos (Switzerland chapter)”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/vladimiro-montesinos-switzerland-chapter. ↩
13. swissinfo.ch, “Gewaschene Gelder zurück an Peru”, 20 de agosto de 2002, https://www.swissinfo.ch/ger/demografie/gewaschene-gelder-zurueck-an-peru/2882336. ↩
14. swissinfo.ch, “Gewaschene Gelder zurück an Peru” (acima). ↩
15. swissinfo.ch, Bondolfi e Unterfinger, “Die grossen Fluchtgeldaffären” (acima). A StAR (acima) registra uma devolução de USD 16,3 milhões em 2020. ↩
16. StAR, “Jean Claude ‘Baby Doc’ Duvalier (Switzerland chapter)”, https://star.worldbank.org/asset-recovery-watch-database/jean-claude-baby-doc-duvalier-switzerland-chapter. ↩
17. swissinfo.ch, “‘Duvalier Law’ enters into force”, 1º de fevereiro de 2011, https://www.swissinfo.ch/eng/swiss-politics/duvalier-law-enters-into-force/29395684. ↩
18. StAR, “Duvalier (Switzerland chapter)” (acima). ↩
19. Lei Federal sobre o Bloqueio e a Restituição de Bens Ilícitos de Pessoas Politicamente Expostas Estrangeiras (SRVG/FIAA), SR 196.1, artigos 1, 3, 4, 17, 18 e 31, https://www.lexfind.ch/tolv/258496/de. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.