Procedimento: de Berna ao Ministério Público de Zurique e de volta

A Secretaria Federal de Justiça e as autoridades de execução

Os pedidos que não tramitam diretamente entre promotores chegam à Secretaria Federal de Justiça, que atua como autoridade central. Sua Divisão de Cooperação Jurídica Internacional verifica se o pedido atende aos requisitos formais e se é manifestamente inadmissível. Em seguida, delega a execução à autoridade de persecução penal cantonal competente ou, nos casos de competência federal, ao Ministério Público da Confederação. Em maio de 2024, a divisão contava com cinquenta funcionários permanentes, organizados em unidades para extradição, para apreensão e recuperação de ativos, para provas e notificação de documentos, para tratados internacionais e para o escritório de ligação suíço junto à Eurojust.¹ A Secretaria Federal pode também conduzir ela própria o procedimento quando um caso for complexo ou de particular importância, e designa um cantão principal quando um pedido diz respeito a vários cantões.²

O volume de trabalho é considerável. Em 2023, a Suíça recebeu 1.350 pedidos de provas em matéria penal e 20 pedidos destinados especificamente à recuperação de ativos, enquanto as autoridades suíças enviaram ao exterior 1.069 pedidos de provas e 11 pedidos de recuperação de ativos. No mesmo ano, a Secretaria Federal registrou 11 casos de partilha internacional de ativos confiscados na Suíça e 13 casos de partilha de ativos confiscados no exterior.³ Esses números subestimam o volume real, pois não incluem os muitos pedidos que os Estados vizinhos enviam diretamente aos promotores cantonais. O Controle Federal das Finanças (CDF/EFK), que avaliou o sistema em 2020, contou cerca de 13.300 pedidos processados entre 2008 e 2018 em sua amostra de autoridades de execução e constatou que aproximadamente metade havia chegado por canais diretos. Segundo a mesma avaliação, os vinte e seis ministérios públicos cantonais trataram 88% dos casos, o Ministério Público da Confederação cerca de 10% e a própria Secretaria Federal de Justiça menos de 2%.⁴

A execução em Zurique

O cantão de Zurique suporta a maior parcela desse ônus. O Controle Federal das Finanças constatou que as autoridades de Zurique haviam processado 3.296 pedidos no período de dez anos que examinou, mais do que qualquer outra autoridade de execução em sua análise.⁵ No âmbito do ministério público cantonal, a competência cabe à Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich, cujas atribuições abrangem a criminalidade econômica qualificada, os processos de lavagem de dinheiro e o auxílio judiciário internacional. O órgão, situado na Güterstrasse 33, perto da estação ferroviária central, executa atos processuais para autoridades estrangeiras, como a notificação de documentos e a produção de provas, e devolve os resultados, enquanto o Estado requerente mantém o controle de seu próprio processo.⁶ Concentrar a criminalidade econômica interna e o auxílio internacional em um único órgão tem vantagens práticas. Os promotores que executam um pedido estrangeiro são frequentemente os mesmos que conduzem processos suíços paralelos de lavagem de dinheiro contra as mesmas contas, e conhecem a organização interna dos grandes bancos dos quais obtêm documentos.

O procedimento em Zurique segue a Lei Federal sobre a Cooperação Internacional em Matéria Penal (IMAC) e, subsidiariamente, o Código de Processo Penal suíço (CPP/StPO). Depois que o promotor aceita o pedido, é proferida a decisão de admissão, e o banco recebe uma ordem de exibição de documentos relativos às contas identificadas. Em regra, o banco fica proibido de informar seu cliente por um período limitado, para proteger a investigação estrangeira. Uma vez reunidos os documentos, o titular da conta tem a oportunidade de participar, de examinar os autos e de se manifestar sobre quais documentos devem ser transmitidos. O promotor profere então uma decisão final de encerramento do procedimento de auxílio judiciário, que enumera os documentos a serem transmitidos e as condições a eles vinculadas, inclusive a reserva de especialidade.

Recursos ao Tribunal Penal Federal

A decisão final, juntamente com as decisões interlocutórias que a precederam, pode ser impugnada perante a Câmara de Recursos do Tribunal Penal Federal em Bellinzona.⁷ O direito de recorrer pertence à Secretaria Federal de Justiça e a qualquer pessoa “pessoal e diretamente afetada por uma medida de auxílio judiciário” que tenha um interesse legítimo em sua anulação ou modificação.⁸ O prazo é de trinta dias para a decisão final e de dez dias para uma decisão interlocutória, contados da comunicação escrita da decisão.⁹ A jurisprudência sobre a legitimidade é restritiva. No caso de documentos bancários, somente o titular da conta é pessoal e diretamente afetado, ainda que o beneficiário efetivo ou uma pessoa mencionada nos documentos tenha interesse em mantê-los em sigilo. Um beneficiário efetivo que detém ativos por meio de uma sociedade ou de uma fundação (Stiftung) deve, portanto, agir por intermédio do titular da conta, e não pode recorrer em nome próprio, a menos que a sociedade tenha sido dissolvida e ele se tenha tornado seu sucessor.¹⁰

As decisões interlocutórias só podem ser objeto de recurso se causarem dano imediato e irreparável. As apreensões de ativos e a entrega de documentos antes do término do procedimento enquadram-se nessa categoria, ao passo que a mera ordem de exibição dirigida a um banco não. O sistema foi concebido para concentrar todas as objeções em um único recurso contra a decisão final, que suspende a transmissão até que o recurso seja decidido. O Controle Federal das Finanças constatou que apenas cerca de 7% dos recursos são providos, mas que o prazo recursal por si só atrasa a execução em pelo menos um mês, e observou que os recursos são frequentemente utilizados como meio de retardar processos estrangeiros.¹¹ A mesma avaliação mediu prazos medianos de processamento de cerca de 100 dias para casos simples fora da criminalidade econômica e de cerca de 290 dias para casos de criminalidade econômica, o que dá uma ideia do tempo que um promotor estrangeiro deve prever para obter provas de Zurique.

O Tribunal Federal e o “caso particularmente importante”

O acesso ao Tribunal Federal em Lausanne é deliberadamente restrito. Nos termos do art. 84 da Lei do Tribunal Federal (LTF/BGG), um recurso em matéria de cooperação internacional em matéria penal só é admissível contra decisões relativas à extradição, à apreensão, à entrega de objetos ou ativos ou à transmissão de informações relativas ao domínio secreto, e somente se o caso for “particularmente importante”. O segundo parágrafo da disposição dá exemplos: um caso é particularmente importante quando há motivos para supor que princípios processuais elementares foram violados ou que o processo no exterior padece de vícios graves. O Tribunal definiu sua abordagem pouco depois da entrada em vigor da lei. Em uma decisão de maio de 2007, publicada como Decisões do Tribunal Federal (BGE) 133 IV 125, entendeu que a finalidade do art. 84 é limitar efetivamente o acesso e que o Tribunal goza de ampla margem de apreciação para decidir se um caso se qualifica.¹²

O prazo para o recurso ao Tribunal Federal é de apenas dez dias, e o Tribunal frequentemente decide sobre a admissibilidade em poucos dias, em procedimento simplificado perante três juízes. A prática tem permanecido consistentemente rigorosa. Uma decisão de fevereiro de 2026, relativa à transmissão à Ucrânia do termo de inquirição de uma testemunha em uma investigação de corrupção e lavagem de dinheiro, reafirmou que, no campo do auxílio judiciário “menor”, um caso particularmente importante só existe excepcionalmente. O recorrente não havia demonstrado por que o requisito estava preenchido, e o Tribunal recusou-se a examinar o mérito.¹³ Um caso de Zurique de novembro de 2023 ilustra a mesma contenção em matéria alheia à esfera financeira. O Tribunal recusou-se a examinar um recurso contra uma amostra de DNA colhida a pedido de autoridades alemãs em uma investigação de estupro, embora o caso dissesse respeito ao domínio secreto, porque os argumentos do recorrente não suscitavam dúvida quanto à conformidade da decisão com o direito federal.¹⁴

Para os profissionais, a lição é clara. O Tribunal Penal Federal é, na maioria dos casos, a última instância. Os argumentos devem ser apresentados ali de forma completa e precisa, pois o Tribunal Federal só intervirá quando o caso suscitar uma questão de princípio, quando o processo estrangeiro parecer gravemente viciado ou quando os valores ou a sensibilidade política forem de ordem excepcional. Os casos em que o Tribunal reconheceu um caso particularmente importante envolviam tipicamente grandes transferências de ativos, novas questões jurídicas, como o uso de dados furtados, ou pedidos de Estados com garantias processuais duvidosas.

Auxílio dinâmico, equipes conjuntas de investigação e novas ferramentas

O auxílio judiciário clássico funciona de forma sequencial: as provas são colhidas, o titular da conta é ouvido e a transmissão ocorre somente depois que a decisão final se torna executória. Esse modelo foi criticado por ser lento demais em casos de terrorismo e de crime organizado. No contexto da ratificação da Convenção do Conselho da Europa para a Prevenção do Terrorismo, o Parlamento introduziu na lei o art. 80dbis, que permite a transmissão antecipada de informações e provas antes da conclusão do procedimento. A transmissão antecipada é permitida quando as investigações estrangeiras sobre crime organizado ou terrorismo seriam, de outro modo, desproporcionalmente dificultadas, em particular em razão de risco de conluio ou da necessidade de confidencialidade, ou para afastar um perigo grave e iminente, especialmente um ato terrorista.¹⁵ A disposição está sujeita a salvaguardas, como o compromisso da autoridade estrangeira de não utilizar o material como prova até que a decisão suíça se torne definitiva. Sua relevância prática para casos financeiros está nas grandes investigações de lavagem de dinheiro que envolvem organizações criminosas, nas quais as autoridades estrangeiras precisam seguir o dinheiro em tempo real.

A Secretaria Federal de Justiça também vem adaptando o procedimento às necessidades dos Estados de common law. Um novo art. 55a do Código de Processo Penal, em vigor desde janeiro de 2024, permite que os tribunais suíços aprovem medidas coercitivas que uma jurisdição de common law exige sejam autorizadas por um juiz, de modo que as provas obtidas na Suíça possam ser admitidas em tribunais estrangeiros.¹⁶ O mesmo relatório trata do pacote de provas eletrônicas da União Europeia (UE), aplicável a partir de 2026, segundo o qual prestadores de serviços como Threema ou Proton podem ter de designar representantes legais na União Europeia. O Conselho Federal abriu em fevereiro de 2024 uma ampla consulta sobre as opções para a Suíça. O acesso direto de autoridades estrangeiras a dados mantidos por prestadores suíços continua sendo uma das questões em aberto na relação entre a Suíça e a União Europeia.

Transmissão espontânea

O art. 67a da lei permite que os promotores suíços compartilhem informações com homólogos estrangeiros sem terem recebido um pedido. Uma autoridade de persecução penal pode transmitir informações ou provas colhidas em sua própria investigação quando considerar que isso pode permitir a abertura de um processo penal no exterior ou facilitar uma investigação estrangeira em curso. A transmissão de provas a um Estado com o qual a Suíça não tenha acordo internacional requer a autorização da Secretaria Federal. Dois parágrafos adicionais dão à disposição sua forma particular. As provas sujeitas às regras de sigilo, sobretudo os documentos bancários, não podem ser transmitidas espontaneamente. As informações do domínio secreto podem, no entanto, ser repassadas se permitirem ao Estado estrangeiro apresentar um pedido de auxílio judiciário. Toda transmissão espontânea deve ser registrada.¹⁷

Na prática, a disposição funciona como um convite. Um promotor de Zurique que investiga lavagem de dinheiro por meio de contas em um banco de Zurique informa à autoridade estrangeira que existem contas em nome de determinadas pessoas, que foram observados fluxos suspeitos e que um pedido seria bem-vindo. A autoridade estrangeira envia então um pedido formal, e as provas seguem pelo canal regular, com plena proteção processual. O titular da conta não tem o direito de ser ouvido antes de uma transmissão espontânea. A questão de saber se uma autoridade suíça foi longe demais em suas comunicações tende, portanto, a ser litigada posteriormente. Em um desses casos, um cidadão brasileiro condenado no Brasil em parte com base em informações bancárias transmitidas espontaneamente processou a Confederação por danos, o que levou o Tribunal Federal a examinar os limites que o domínio secreto e o princípio da especialidade impõem ao art. 67a.¹⁸

Apreensão, entrega e partilha de ativos

O auxílio judiciário serve também para assegurar ativos e restituí-los ao Estado ou à pessoa com direito a eles. Medidas provisórias, em particular o bloqueio de contas, podem ser ordenadas assim que o pedido é recebido e, em casos urgentes, até mesmo com base no anúncio de um pedido. Nos termos do art. 74a da lei, os objetos ou ativos apreendidos a título cautelar podem ser entregues ao Estado requerente após a conclusão do procedimento de auxílio judiciário, para fins de confisco ou de restituição à pessoa com direito a eles. A disposição abrange os instrumentos utilizados para cometer o delito, o produto do delito e seu valor de substituição, bem como presentes ou outras vantagens que serviram para instigar ou recompensar o delito. A entrega “pode ocorrer em qualquer fase do processo estrangeiro, normalmente com base em uma decisão definitiva e executória do Estado requerente”.¹⁹

A palavra “normalmente” teve consequências consideráveis. No caso Abacha, as autoridades suíças restituíram recursos à Nigéria antes que existisse uma sentença nigeriana definitiva de confisco, com o fundamento de que a origem criminosa dos ativos era evidente. O então chefe da seção competente da Secretaria Federal de Justiça referiu-se a esse caso como uma exceção em que se dispensou a exigência de uma decisão estrangeira definitiva porque “a origem criminosa é evidente”.²⁰ Quando os ativos são confiscados na própria Suíça, por exemplo em um processo suíço de lavagem de dinheiro, a Lei Federal sobre a Partilha de Valores Patrimoniais Confiscados permite que sejam partilhados com o Estado estrangeiro que contribuiu para a investigação. Em 2023, a Secretaria Federal registrou 62 casos de partilha interna entre a Confederação e os cantões, além dos casos de partilha internacional mencionados acima.²¹ A partilha é objeto de negociação, e a divisão habitual entre a Suíça e um Estado cooperante é uma questão de prática que depende da contribuição de cada Estado.

Notas

1. Secretaria Federal de Justiça, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, seção sobre a estrutura da Divisão de Cooperação Jurídica Internacional. O relatório menciona “50 funcionários permanentes … correspondentes a 43 equivalentes de tempo integral (em maio de 2024)”. ↩
2. Pascal Gossin, “International Mutual Legal Assistance in Switzerland”, UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf. ↩
3. Secretaria Federal de Justiça, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, anexo estatístico. Os números abrangem os pedidos tratados por intermédio da Secretaria Federal e não refletem o volume total da transmissão direta entre autoridades judiciárias. ↩
4. Controle Federal das Finanças (Eidgenössische Finanzkontrolle, EFK), “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, relatório EFK-18293, de 22 de junho de 2020, https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf. ↩
5. Controle Federal das Finanças, “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, EFK-18293 (2020), https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf, números por autoridade de execução. ↩
6. Kanton Zürich, “Staatsanwaltschaft III des Kantons Zürich – Qualifizierte Wirtschaftskriminalität und Internationale Rechtshilfe”, https://www.zh.ch/de/direktion-der-justiz-und-des-innern/staatsanwaltschaft/Staatsanwaltschaft-III-des-Kantons-Zuerich-Qualifizierte-Wirtschaftskriminalitaet-und-Internationale-Rechtshilfe.html. ↩
7. Art. 80e, al. 1, IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80e-119.html. ↩
8. Art. 80h IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80h-121.html. ↩
9. Art. 80k IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80k-123.html. ↩
10. BGE 130 II 162, de 19 de janeiro de 2004, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2130162.html, sobre o art. 80h, let. b, IMAC (somente o titular da conta é pessoal e diretamente afetado pela transmissão de documentos bancários, com referências a BGE 116 Ib 106 e 114 Ib 156 sobre a falta de legitimidade do beneficiário efetivo); BGE 123 II 153, de 8 de abril de 1997, Regeste, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c2123153.html (“ausnahmsweise zur Beschwerdeführung legitimiert, wenn die juristische Person aufgelöst worden ist”). ↩
11. Controle Federal das Finanças, “Evaluation der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen”, EFK-18293 (2020), https://www.efk.admin.ch/wp-content/uploads/publikationen/berichte/sicherheit_und_umwelt/justiz_und_polizei/18293/18293be-endgueltige-fassung-v04-d.pdf, capítulo sobre recursos e duração. ↩
12. Tribunal Federal, BGE 133 IV 125, acórdão 1C_125/2007, de 30 de maio de 2007, Regeste e consideração 1, https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4133125.html. A decisão refere-se aos critérios da violação de princípios processuais elementares e de vícios graves no processo estrangeiro. ↩
13. Tribunal Federal, acórdão 1C_98/2026, de 27 de fevereiro de 2026, https://search.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/aza/http/index.php?highlight_docid=aza%3A%2F%2F27-02-2026-1C_98-2026&lang=de&zoom=&type=show_document, citando BGE 145 IV 99. ↩
14. Tribunal Federal, acórdão 1C_627/2023, de 23 de novembro de 2023, comentado em strafrechtonline.ch, “Internationale Rechtshilfe: Zurückhaltung bei Annahme von besonders bedeutendem Fall nach Art. 84 BGG”, https://strafrechtonline.ch/internationale-rechtshilfe-zurueckhaltung-bei-annahme-von-besonders-bedeutendem-fall-nach-art-84-bgg/. ↩
15. Art. 80dbis, al. 1, IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-80dbis-108.html. ↩
16. Secretaria Federal de Justiça, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, seção sobre a cooperação com jurisdições de common law. ↩
17. Art. 67a IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-67a-87.html. ↩
18. Tribunal Federal, BGE 139 IV 137, acórdão 2C_84/2012, de 15 de dezembro de 2012 (responsabilidade do Estado; auxílio judiciário com o Brasil; transmissão não solicitada de informações bancárias), https://www.servat.unibe.ch/dfr/bge/c4139137.html. ↩
19. Art. 74a, als. 1–3, IMAC, texto em inglês em droit-bilingue.ch, https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/35/351.1-74a-95.html. A alínea 4 permite a retenção na Suíça quando vítimas, autoridades ou terceiros tenham pretensões, e a alínea 7 exclui os ativos objeto de um acordo de partilha. ↩
20. Pascal Gossin, “International Mutual Legal Assistance in Switzerland”, UNAFEI Resource Material Series No. 77, https://www.unafei.or.jp/publications/pdf/RS_No77/No77_07VE_Gossin.pdf, seção sobre a restituição de ativos. ↩
21. Secretaria Federal de Justiça, “Annual Activity Report 2023: Mutual Legal Assistance”, https://www.bj.admin.ch/dam/en/sd-web/MwzJIA6XWsan/jb-irh-2023.pdf, estatísticas sobre a partilha de ativos. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.