Planejamento de resolução: planos de emergência, planos de recuperação e resolubilidade

O Decreto sobre Insolvência Bancária de 2012

As exigências de capital e de liquidez visam tornar a quebra menos provável. O planejamento de resolução trata da hipótese em que a quebra ocorre mesmo assim. A base jurídica fora lançada, em parte, antes de 2011. Desde a revisão da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (Lei dos Bancos, BankA) em 2004, a predecessora da Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), a Comissão Federal dos Bancos, dispunha de poderes para ordenar medidas de proteção, processos de saneamento e a liquidação falimentar de bancos.¹ A legislação TBTF ampliou esses poderes e deu-lhes uma nova finalidade. A FINMA implementou o arcabouço ampliado em seu Decreto sobre Insolvência Bancária de 30 de agosto de 2012, que entrou em vigor em 1º de novembro de 2012 e substituiu o anterior Decreto sobre Falência Bancária. O novo decreto reuniu as regras sobre saneamento e falência em um único instrumento. Permitia à FINMA, em um saneamento, assegurar a continuidade de serviços bancários importantes individuais sem sanear toda a instituição, converter dívida em capital próprio e ordenar outras medidas de capital.²

A conversão de dívida em capital próprio por ordem da autoridade, conhecida como bail-in, tornou-se o instrumento central do regime. Sua lógica é simples de enunciar e difícil de executar. Se as perdas de um banco excederem seu capital próprio, a autoridade baixa as ações e converte instrumentos de dívida designados em novas ações, de modo que o banco emerge com uma base de capital restabelecida e novos proprietários. Como o banco continua operando, suas funções sistemicamente importantes são preservadas e suas contrapartes não são forçadas a uma liquidação desordenada. Os credores cujos créditos são convertidos suportam a perda no lugar do contribuinte. A Lei dos Bancos, na versão em vigor desde 2023, estabelece a ordem em que os créditos devem ser convertidos: primeiro os créditos subordinados, depois os títulos de bail-in, em seguida os demais créditos, com exceção dos depósitos, e, por último, os depósitos.³

A estratégia de ponto único de entrada

Em 7 de agosto de 2013, a FINMA publicou um documento de posição sobre a resolução de bancos globais sistemicamente importantes. Propunha que o supervisor do país de origem conduzisse a coordenação dos planos de recuperação e de resolução de todo o grupo e que as perdas fossem suportadas pelos credores, incluindo os titulares de títulos seniores, que contribuiriam para a recapitalização da instituição. A FINMA defendia uma abordagem de ponto único de entrada (single point of entry), na qual as medidas de resolução seriam aplicadas no nível da sociedade de topo do grupo, com as perdas transferidas das subsidiárias para essa sociedade. Isso permitiria manter as funções economicamente críticas e liquidar de forma ordenada as subsidiárias estrangeiras, sem o isolamento nacional de ativos (ring-fencing) que complicara insolvências transfronteiriças anteriores. A FINMA ressaltou que sua posição era coerente com as recomendações do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) e com o projeto de diretrizes da União Europeia (UE) publicado em junho de 2013.⁴

A estratégia de ponto único de entrada exigia uma estrutura de grupo específica. Uma sociedade holding no topo do grupo emitiria os títulos de bail-in para investidores externos e repassaria os recursos às subsidiárias operacionais sob a forma de instrumentos internos de absorção de perdas. Em uma crise, a FINMA converteria os títulos externos no nível da sociedade holding, enquanto as perdas das subsidiárias operacionais seriam transferidas para cima por meio dos instrumentos internos. Ambos os grandes bancos reestruturaram sua organização jurídica em conformidade. O UBS constituiu o UBS Group AG como nova sociedade holding em 2014 e transferiu suas operações suíças de varejo e corporativas para uma nova subsidiária, o UBS Switzerland AG, que começou a operar em 2015. O Credit Suisse criou o Credit Suisse (Schweiz) AG, que assumiu as operações suíças em 2016, e estabeleceu sociedades holding intermediárias para suas operações nos Estados Unidos (EUA) e no Reino Unido.⁵

Essas reorganizações estão entre os legados mais visíveis do regime TBTF em Zurique. Ao criar novas entidades jurídicas com seus próprios conselhos, balanços e licenças, deram origem a um grande volume de contratos internos de serviços, dados e pessoal. O plano de emergência dependia da capacidade da subsidiária suíça de continuar operando se o restante do grupo estivesse em resolução ou em falência. Ela precisava, portanto, de acesso próprio ao pessoal, aos sistemas e às instalações de que dependia, que na prática pertenciam frequentemente a outras sociedades do grupo. A criação de sociedades de serviços que continuassem a fornecer esses recursos em uma crise tornou-se um campo significativo de atuação para advogados e consultores na cidade.

Três tipos de plano

A prática suíça distingue três planos. O plano de recuperação, elaborado pelo banco e aprovado pela FINMA, descreve como o banco pode estabilizar-se por seus próprios meios quando em dificuldades, com medidas que tratam tanto da liquidez quanto do capital em uma série de cenários. O plano de emergência, também elaborado pelo banco, mostra como suas funções sistemicamente importantes na Suíça poderiam continuar sem interrupção se o banco estivesse em risco de insolvência. A FINMA revisa-o anualmente e fixa prazos para a correção de deficiências. O plano de resolução, por fim, é elaborado pela própria FINMA e descreve como ela sanearia ou liquidaria o banco, se necessário.⁶ O primeiro relatório público de resolução da FINMA, de 2020, resumiu a mesma divisão: o plano de recuperação do banco para a autoestabilização, seu plano de emergência para a continuidade das funções suíças sistemicamente importantes e o plano global de resolução da FINMA para o grupo como um todo.

Os três planos assentam em premissas diferentes. O plano de recuperação pressupõe que a administração do banco esteja disposta e apta a agir enquanto ainda há tempo. O plano de emergência pressupõe que as operações suíças possam ser separadas do grupo. O plano de resolução pressupõe que um bail-in possa ser executado além das fronteiras, reconhecido por tribunais e supervisores estrangeiros e seguido de uma reestruturação crível. Os acontecimentos de 2023 puseram à prova as três premissas, e nenhuma delas saiu ilesa.

A avaliação da resolubilidade

O prazo público para os planos de emergência que o Conselho Federal reclamara em 2015 foi fixado pela revisão de 2016 no fim de 2019. Em fevereiro de 2020, a FINMA publicou seu primeiro relatório público abrangente de resolução. Constatou que o Credit Suisse cumpria os requisitos legais de um plano de emergência pronto para implementação. O plano de emergência do UBS também foi considerado eficaz, embora com uma ressalva: o UBS ainda tinha um passivo contingente relevante de CHF 16,8 bilhões, que precisava ser significativamente reduzido ao longo de 2020 e eliminado até o fim de 2021. Nenhum dos três bancos domésticos foi considerado plenamente pronto para implementação. Quanto à resolubilidade global, a FINMA constatou que ambos os grandes bancos haviam feito progressos consideráveis, mas que as medidas preparatórias ainda não eram adequadas para um plano global de resolução plenamente crível. Explicou também a vantagem da estratégia de ponto único de entrada: como a resolução ocorreria no nível da sociedade holding do grupo, a FINMA poderia conduzi-la sozinha, sem ter de coordenar a resolução de múltiplas entidades por autoridades estrangeiras.⁷

O relatório de resolução de 2022 registrou novos progressos rumo à resolubilidade global, incluindo melhorias na separação operacional dos grupos, nos sistemas de informação sobre liquidez e capital e na capacidade de reestruturação após um bail-in. A FINMA declarou que seu objetivo estratégico era concluir o planejamento TBTF até 2024, no máximo. Acrescentou que alguns trabalhos, em especial sobre avaliações e reestruturação, não seriam concluídos antes do fim de 2022.⁸ Nos meses anteriores a março de 2023, o arcabouço suíço de resolução parecia, assim, próximo de sua conclusão. Os instrumentos jurídicos existiam, o capital fora captado, as estruturas dos grupos haviam sido adaptadas e os planos de emergência dos dois grandes bancos tinham sido aprovados.

A revisão da Lei dos Bancos de 2021 e o novo Decreto da FINMA sobre Insolvência

Uma última peça do arcabouço anterior a 2023 foi a revisão da Lei dos Bancos relativa à insolvência, à garantia de depósitos e à segregação. Aprovada pelo Parlamento em 17 de dezembro de 2021, foi posta em vigor pelo Conselho Federal em 1º de janeiro de 2023. A revisão ancorou as disposições sobre insolvência bancária, incluindo o bail-in, no nível de uma lei formal. Fortaleceu a garantia de depósitos, exigindo um pagamento mais rápido dos depósitos protegidos, e permitiu aos bancos cantonais emitir instrumentos destinados ao saneamento.⁹ O FSB saudou a transferência das disposições sobre bail-in do decreto da FINMA para a Lei dos Bancos como fonte de maior segurança jurídica para os instrumentos de resolução.¹⁰ A segurança jurídica era importante porque os titulares de títulos de bail-in, muitos deles investidores institucionais nos Estados Unidos e em outros lugares, provavelmente contestariam qualquer conversão perante tribunais estrangeiros.

A consolidação das regras de insolvência prosseguiu depois do período de crise. Em 1º de outubro de 2025, entrou em vigor um novo Decreto da FINMA sobre Insolvência. Substituiu o Decreto sobre Insolvência Bancária de 2012, juntamente com os decretos correspondentes para seguradoras e para organismos de investimento coletivo, harmonizou as regras processuais para as diferentes categorias de instituição e implementou as alterações da Lei dos Bancos em vigor desde 2023.¹¹ O mecanismo institucional da resolução repousa hoje, assim, sobre uma base legal e um único decreto de supervisão, ao passo que em 2012 se apoiava em grande parte em um decreto editado pelo próprio supervisor.

Notas

1. Alexandre Richa, “Le droit de l’insolvabilité bancaire est profondément modifié”, Centre de droit bancaire et financier (CDBF), 1º de julho de 2004, https://cdbf.ch/217/: a revisão da Lei dos Bancos (arts. 25–37g) entrou em vigor em 1º de julho de 2004 e tornou a Comissão Federal dos Bancos a única competente para as medidas de proteção, os processos de saneamento e a falência bancária, poderes antes repartidos entre a Comissão e autoridades cantonais, como os tribunais de falência. ↩
2. FINMA, comunicado de imprensa “Bankeninsolvenzverordnung-FINMA tritt in Kraft”, 22 de outubro de 2012, https://www.finma.ch/news/2012/10/mm-inkraftsetzung-bankeninsolvenzverordnung-finma-20121022/. ↩
3. Lei dos Bancos, art. 30b, tradução da KPMG (ver acima). O artigo 30c estabelece os requisitos do plano de saneamento, incluindo o princípio de que os credores não podem ser colocados em situação pior do que em uma falência imediata. ↩
4. FINMA, comunicado de imprensa “FINMA position paper on the resolution of systemically important banks”, 7 de agosto de 2013, https://www.finma.ch/en/news/2013/08/mm-pos-sanierung-abwicklung-20130807/; o próprio documento está publicado como FINMA, Resolution of global systemically important banks, 7 de agosto de 2013, https://www.finma.ch/en/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/diskussionspapiere/diskussionspapier-20130807-sanierung-abwicklung-global-systemrelevante-banken.pdf?la=en. ↩
5. UBS Group AG, “UBS announces successful implementation of UBS Switzerland AG”, comunicado ad hoc de 14 de junho de 2015, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20150614-adhoc-20150614.html; sobre a listagem do UBS Group AG como nova sociedade holding em novembro de 2014, Wikipedia, “UBS”, https://en.wikipedia.org/wiki/UBS; sobre a transferência das operações suíças do Credit Suisse para o recém-fundado Credit Suisse (Schweiz) AG em novembro de 2016, Wikipedia, “Credit Suisse (Schweiz)”, https://de.wikipedia.org/wiki/Credit_Suisse_(Schweiz). O relatório de avaliação do Conselho Federal de 2021 confirma que ambos os bancos globais sistemicamente importantes (G-SIBs) suíços haviam então constituído sociedades holding com subsidiárias suíças dedicadas, que abrigavam suas funções sistemicamente importantes (Conselho Federal, Bericht zu den systemrelevanten Banken, ver acima, p. 11). ↩
6. FINMA, “Switzerland’s ‘too big to fail’ regime for banks” (ver acima); FINMA, Resolution Report 2020 (ver acima), quanto à mesma divisão tríplice. ↩
7. FINMA, Resolution Report 2020 (ver acima), pp. 2, 20 e 31. ↩
8. FINMA, Resolution Report 2022, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/. ↩
9. LAW.CH, “BR setzt Änderung von Bankengesetz und Bankenverordnung auf 01.01.2023 in Kraft”, novembro de 2022, https://law.ch/lawnews/2022/11/br-setzt-aenderung-von-bankengesetz-und-bankenverordnung-auf-01-01-2023-in-kraft/. ↩
10. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 21. ↩
11. FINMA, comunicado de imprensa “FINMA publishes consolidated ordinance covering the insolvency proceedings at financial market institutions”, 4 de setembro de 2025, https://www.finma.ch/en/news/2025/09/20250904-mm-insolvenzverordnung/. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.