A Lei contra a Lavagem de Dinheiro de 1997
O problema do setor parabancário
Em meados dos anos 1990, os bancos estavam sujeitos a três camadas de regras contra a lavagem de dinheiro: o acordo de diligência, as diretrizes da Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK) e os dispositivos penais de 1990 e 1994. O restante do setor financeiro estava sujeito apenas ao direito penal. Gestores de patrimônio independentes, fiduciários, cambistas, advogados atuando como intermediários financeiros, empresas de cartão de crédito e comerciantes de metais preciosos tinham de observar o artigo 305ter, mas nenhuma autoridade verificava se o faziam. A mensagem do Conselho Federal de 17 de junho de 1996 tentou medir o tamanho desse “setor parabancário”. Estimou que cerca de 350 gestores de patrimônio atuavam fora do setor bancário regulado, ao lado de um número desconhecido de cambistas e intermediários de crédito. Estimou também que uns 5.000 advogados e entre 4.000 e 5.000 fiduciários atuavam, ao menos em parte, em serviços financeiros.1
Esses números explicavam a lógica política da nova lei. A Lebanon Connection mostrara que as redes de lavagem preferiam cambistas e empresas comerciais aos bancos, justamente porque os bancos haviam começado a fazer perguntas. Muitos dos gestores de patrimônio independentes, fiduciários e advogados em questão atuavam em Zurique, Genebra e Lugano, frequentemente em estreita cooperação com os bancos, que guardavam os ativos enquanto os intermediários administravam o relacionamento com o cliente. Um regime aplicável apenas aos bancos convidava a um deslocamento do risco para o setor não supervisionado. O legislador decidiu, por isso, estender os deveres de due diligence (diligência prévia) a todos os intermediários financeiros, qualquer que fosse sua forma jurídica ou profissão.
A arquitetura da Lei
A Lei Federal de Combate à Lavagem de Dinheiro no Setor Financeiro (AMLA/GwG) foi aprovada em 10 de outubro de 1997 e entrou em vigor em 1º de abril de 1998.2 É citada na Coletânea Sistemática como SR 955.0 e foi mais tarde renomeada para abranger também o financiamento do terrorismo. A Lei tinha três elementos essenciais. Definia o círculo de intermediários financeiros sujeitos a seus deveres. Estabelecia as obrigações de due diligence, incluindo a identificação da parte contratante e do beneficiário efetivo, o dever de esclarecer operações incomuns e o dever de manter registros. Por fim, criava o dever de comunicar suspeitas e o correspondente dever de bloquear os bens em questão.
O dever de comunicação foi a mudança mais visível. Nos termos do artigo 9 da Lei, o intermediário financeiro que sabe ou tem fundadas razões para suspeitar que bens envolvidos em uma relação de negócios estão ligados à lavagem de dinheiro, provêm de um crime grave ou estão sob o controle de uma organização criminosa deve comunicar imediatamente o fato ao Escritório de Comunicação em Matéria de Lavagem de Dinheiro. O direito de comunicação previsto no artigo 305ter, § 2º, do Código Penal suíço (CP/SCC) continuou a existir ao lado desse dever para os casos abaixo do limiar de uma suspeita fundada.3 Segundo a Lei original, o intermediário tinha de bloquear os bens comunicados por até cinco dias, o que dava às autoridades de persecução tempo para decidir sobre medidas formais.4
A mensagem de 1996 enunciou em uma única frase o princípio em que toda a Lei se baseava: “Das Geldwäschereigesetz basiert auf dem Prinzip der Selbstregulierung”.5 Bancos, seguradoras e corretoras de valores mobiliários permaneceram sob seus supervisores setoriais existentes, que aplicavam os novos deveres por meio de seus poderes de autorização e supervisão. Para o setor parabancário, a Lei criou um sistema inédito. Os intermediários financeiros sem supervisor prudencial podiam aderir a uma organização de autorregulação reconhecida pelas autoridades federais ou submeter-se diretamente à supervisão de um novo órgão federal, a Autoridade de Controle para a Prevenção da Lavagem de Dinheiro, vinculada à Administração Federal de Finanças.
As organizações de autorregulação
As organizações de autorregulação foram as herdeiras institucionais do acordo bancário de 1977. Como a VSB, baseavam-se no direito privado. Cada organização editava seu próprio regulamento, que especificava os deveres legais de due diligence para seus membros, e cada uma fiscalizava o cumprimento por meio de auditorias, podendo impor sanções que iam até a exclusão. A autoridade federal reconhecia as organizações e as supervisionava, sem supervisionar diretamente seus membros. O sistema permitia às associações profissionais moldar a aplicação da lei às atividades de seus próprios membros, que iam da gestão de patrimônio de clientes privados ao leasing e ao câmbio.
A geografia das organizações de autorregulação refletia a estrutura do setor financeiro suíço. Uma lista publicada pela Autoridade de Controle mencionava onze organizações reconhecidas. Três delas tinham sede em Zurique: a organização da Associação Suíça de Gestores de Patrimônio, o órgão de autorregulação da Associação Suíça de Leasing e a PolyReg. Genebra sediava a ARIF e a OAR-G. Zug sediava a VQF, Lugano a OAD FCT e Lucerna a organização da Associação Suíça de Fiduciários. Berna sediava a organização das associações de advogados e notários, bem como os órgãos internos dos Correios suíços e das Ferrovias Federais.6 Em 2007, 6.293 intermediários financeiros estavam filiados a organizações de autorregulação, ao passo que 412 eram supervisionados diretamente pela Autoridade de Controle.7
A comparação com Genebra é instrutiva. Em ambas as cidades, as organizações de autorregulação tornaram-se parte importante da infraestrutura financeira local, com pessoal próprio, redes de auditoria e jurisprudência próprias. As organizações de Zurique estavam voltadas para os gestores de patrimônio independentes e para os setores de leasing e crédito ao consumo. As duas organizações de Genebra nasceram das profissões locais que atendiam clientes privados internacionais, cuja estrutura particular é descrita no volume dedicado a Genebra.
O Escritório de Comunicação em Matéria de Lavagem de Dinheiro
A segunda nova instituição foi o Escritório de Comunicação em Matéria de Lavagem de Dinheiro da Suíça, conhecido por sua sigla francesa MROS. Foi instituído no âmbito da Secretaria Federal de Polícia como unidade de inteligência financeira. Recebe as comunicações dos intermediários financeiros, analisa-as e encaminha os casos suficientemente fundamentados às autoridades de persecução penal. O escritório começou a funcionar com um punhado de funcionários em 1998. Antes da Lei, os intermediários financeiros apresentavam apenas trinta a quarenta comunicações por ano no regime voluntário. Somente em 1998, o novo escritório recebeu 160 comunicações relativas a bens de mais de 330 milhões de francos.8
O crescimento desde então ilustra como a cultura de comunicação mudou. Em 2022, o escritório recebeu 7.638 comunicações de operações suspeitas relativas a 13.750 relações de negócios, com um volume estimado de bens na casa das primeiras dezenas de bilhões de francos. Cerca de 90% das comunicações provinham de bancos, ao passo que os demais intermediários financeiros continuavam sub-representados.9 Após a introdução do sistema de informação goAML, em janeiro de 2020, o volume anual de comunicações quase quadruplicou. Em 2025, o MROS recebeu 21.087 comunicações de operações suspeitas, 39,3% a mais do que as 15.141 comunicações de 2024, e 91,3% delas provinham de bancos. O escritório contava então com cerca de 57 equivalentes de tempo integral.10 A análise detalhada do atual sistema de comunicação pertence à Parte I deste livro. Para o argumento histórico, basta observar que o dever de comunicação de 1997 criou um fluxo permanente de informações do setor financeiro para o Estado, fluxo que o sigilo bancário de 1934 fora concebido para impedir.
Da Autoridade de Controle à FINMA
A Autoridade de Controle continuou sendo um órgão federal comparativamente pequeno. Sua existência independente terminou com a reorganização da supervisão do mercado financeiro suíço. Em 22 de junho de 2007, a Assembleia Federal aprovou a Lei de Supervisão do Mercado Financeiro, que fundiu a Comissão Federal de Bancos, a Secretaria Federal de Seguros Privados e a Autoridade de Controle em uma única autoridade. A Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) iniciou suas atividades operacionais em 1º de janeiro de 2009.11
O lado bancário também havia evoluído. Em junho de 2002, um grupo de trabalho da Comissão Federal de Bancos sobre regras de “conheça seu cliente” propôs substituir as diretrizes de 1998 da Comissão sobre lavagem de dinheiro por uma portaria formal baseada na Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro. A portaria proposta introduzia uma abordagem baseada em risco, segundo a qual se aplicavam padrões diferentes conforme o risco de uma relação de negócios. Exigia due diligence reforçada para pessoas politicamente expostas e monitoramento consolidado dos riscos reputacionais em grupos financeiros internacionais. Os procedimentos detalhados de identificação foram deixados à VSB.12 A ênfase nas pessoas politicamente expostas não foi por acaso. Foi resultado direto dos casos de fundos de potentados, sobretudo o caso Abacha, que a próxima seção descreve.
Notas
- Conselho Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz, de 17 de junho de 1996, BBl 1996 III 1101 (acima). ↩
- PricewaterhouseCoopers AG, Bekämpfung der Geldwäscherei (acima), quanto à data de entrada em vigor; law.ch, LAWINFO, “Geldwäscherei / Geldwäschereigesetz – Gesetzliche Grundlagen”, https://law.ch/lawinfo/geldwaescherei-geldwaeschereigesetz/gesetzliche-grundlagen/, quanto à data de aprovação. ↩
- Conselho Federal, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor, de 17 de junho de 1996, sobre a opção por um dever de comunicação para os intermediários financeiros e sobre a manutenção do direito de comunicação previsto no art. 305ter, § 2º, CP, introduzido em 1994, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. O texto atual do art. 9 AMLA difere em razão de revisões posteriores. ↩
- Conselho Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz, de 17 de junho de 1996 (acima), segundo a qual, após no máximo cinco dias, o intermediário sabe se os bens bloqueados no momento da comunicação podem ser liberados. O dispositivo foi alterado posteriormente. ↩
- Conselho Federal, Botschaft zum Geldwäschereigesetz (acima). ↩
- Autoridade de Controle para a Prevenção da Lavagem de Dinheiro, Liste der von der Kontrollstelle anerkannten Selbstregulierungsorganisationen, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/institute/pdf/srolistd.pdf. ↩
- Autoridade de Controle para a Prevenção da Lavagem de Dinheiro, “Zahlen und Fakten”, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/zahlen_und_fakten/index.php, com números de 2005–2007. ↩
- Anton Brönnimann (chefe do MROS), “25 Jahre Geldwäschereigesetz im Rückblick”, Die Volkswirtschaft, 14 de março de 2023, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2023/03/25-jahre-geldwaeschereigesetz-im-rueckblick/. ↩
- Brönnimann, “25 Jahre Geldwäschereigesetz” (acima). ↩
- Escritório de Comunicação em Matéria de Lavagem de Dinheiro da Suíça (MROS), Jahresbericht 2025, maio de 2026, https://www.fedpol.admin.ch/dam/de/sd-web/05JKPvNkIrsY/jb-mros-2025-d.pdf. ↩
- Autoridade de Controle para a Prevenção da Lavagem de Dinheiro, “FINMA”, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/themen/finma/index.php. ↩
- Comissão Federal de Bancos, Sorgfaltspflichten von Banken und Effektenhändlern bei Geldwäscherei, Terrorismusfinanzierung und Beziehungen zu politisch exponierten Personen, relatório do grupo de trabalho KYC, junho de 2002, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/archiv/2002/pdf/neu090702-02d.pdf. ↩
Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.