A crise bancária e o clamor por supervisão

Uma longa pré-história de propostas fracassadas

A Suíça entrou no século XX sem qualquer supervisão federal de seus bancos comerciais. A Constituição Federal de 1874 conferiu à Confederação competência para legislar sobre as cédulas bancárias, competência que levou à fundação do Banco Nacional Suíço (BNS/SNB) em 1907, mas nenhuma competência comparável foi utilizada para regular a captação de depósitos. A supervisão dos bancos cantonais cabia aos cantões que eram seus proprietários, ao passo que os bancos comerciais, os banqueiros privados e as caixas econômicas respondiam perante seus acionistas, sócios e credores nos termos do direito geral das sociedades e dos contratos. A Associação Suíça de Banqueiros (ASB/SBVg), fundada em 1912, preferia que assim fosse.

A primeira tentativa séria de mudar esse estado de coisas ocorreu às vésperas da Primeira Guerra Mundial. Sébastien Guex demonstrou que o governo federal cogitou instituir a supervisão bancária no início de 1914 e que os banqueiros, liderados pelo Banco Nacional e pela Associação Suíça de Banqueiros, manifestaram reservas que beiravam a rejeição pura e simples, pois temiam que a fiscalização oficial pudesse enfraquecer a prática do sigilo bancário.¹ O vínculo entre supervisão e sigilo, que dominaria as negociações do início da década de 1930, esteve, portanto, presente desde o começo. Toda proposta de examinar os livros dos bancos suscitava a questão de quem mais poderia, então, ver o que esses livros continham.

Durante e após a guerra, as propostas multiplicaram-se. Robert Vogler enumera uma sequência de anteprojetos e pareceres que jamais chegaram a se tornar lei: uma proposta do economista basileense Julius Landmann em 1916, outra do jurista Eugen Huber em 1920, um anteprojeto do ex-conselheiro federal Arthur Hoffmann em 1923, uma proposta do conselheiro federal Edmund Schulthess em 1925 e um parecer elaborado no Departamento Federal de Justiça pelo Dr. Haab em 1926. Seu resumo é lacônico: todas essas tentativas deram em nada.² O nome de Landmann merece um momento de atenção, pois o professor de Basileia estava entre os economistas mais respeitados de sua geração e havia trabalhado em estreita colaboração com as autoridades federais em questões monetárias. O fato de nem mesmo uma proposta de alguém de sua estatura ter conseguido superar a resistência dos bancos diz muito sobre o equilíbrio de forças entre o Estado federal e o setor financeiro na década posterior a 1914.

Os debates tributários do período da guerra reforçaram esse equilíbrio. Quando o Parlamento discutiu o imposto federal de guerra em 1915, uma proposta do deputado Ryser de obrigar os bancos a prestar informações às autoridades fiscais foi derrotada por 97 votos a 19. Um postulado do deputado Wirz em sentido semelhante, durante o debate sobre o segundo imposto de guerra em 1920, foi rejeitado por 62 votos a 22.³ O sigilo perante as autoridades fiscais nacionais foi, assim, defendido em votações parlamentares abertas quase duas décadas antes de existir o artigo 47. Ele assentava no costume, no contrato e na maioria política dos partidos burgueses. Era precisamente esse fundamento informal que os banqueiros mais tarde quereriam reforçar com o peso do direito penal.

A crise de 1931 a 1934

O que os anteprojetos das décadas de 1910 e 1920 não conseguiram alcançar, a crise econômica mundial realizou em três anos. Guex descreve o período a partir do segundo semestre de 1931 como a pior crise bancária da história suíça: dos oito grandes bancos da época, um faliu, outro sobreviveu apenas graças a uma maciça ajuda federal e quatro tiveram de ser substancialmente reestruturados.⁴ O Dicionário Histórico da Suíça (HLS) acrescenta os números que embasam esse veredito. Os balanços somados dos grandes bancos reduziram-se aproximadamente à metade entre 1930 e 1935, em grande parte por causa de seus extensos negócios no exterior, e todos eles, com exceção dos dois maiores, a Swiss Bank Corporation e a Schweizerische Kreditanstalt, tiveram de se reestruturar e reduzir seu capital social. No mesmo período, a participação dos grandes bancos no total dos ativos bancários suíços caiu de 41% em 1929 para 21% em 1935, enquanto a dos bancos cantonais subiu de 36% para 40%.⁵ O veredito dos depositantes sobre a crise dificilmente poderia ser mais claro: transferiram suas economias dos grandes bancos expostos internacionalmente para as instituições de seus cantões garantidas pelo Estado.

A exposição que derrubou os grandes bancos situava-se principalmente na Alemanha. Durante a década de 1920, os bancos suíços haviam concedido vultosos empréstimos à indústria, aos municípios e aos bancos alemães, atraídos pelas altas taxas de juros e pela aparente estabilidade da República de Weimar após a estabilização do marco. Quando a crise bancária alemã de julho de 1931 levou ao controle cambial e aos acordos de moratória que congelaram os créditos estrangeiros de curto prazo, grande parte desses ativos tornou-se ilíquida da noite para o dia. O capítulo seguinte, sobre a Segunda Guerra Mundial, retorna aos compromissos dos bancos suíços na Alemanha, pois os créditos congelados de 1931 moldaram suas relações com o Reich nos quinze anos seguintes. Zurique, como sede da Kreditanstalt, do Bank Leu e do Eidgenössische Bank, sentiu o choque com particular intensidade.

O caso mais espetacular, contudo, foi o de uma instituição de Berna. O Schweizerische Volksbank fora fundado em 1869 por representantes de operários, funcionários públicos e comerciantes como Volksbank in Bern e transformara-se em um banco cooperativo com agências em todo o país. Em 1930, era o segundo maior banco da Suíça, com ativos totais de 1.684 milhões de francos e 1.639 funcionários. A depressão levou-o à beira do colapso no outono de 1933, ao que a Confederação assumiu uma participação de 100 milhões de francos em seu capital cooperativo, participação que posteriormente teve de ser reduzida à metade duas vezes.⁶ Luzi C. Schutz, escrevendo para a Swissinfo, atribui a fragilidade do banco a investimentos arriscados no exterior, a empréstimos a empresas familiares suíças dos setores de bordados, relojoaria e hotelaria e a uma grande fraude envolvendo uma empresa francesa de moagem em 1929.⁷

A cronologia do resgate pode ser reconstituída com certa precisão. A corrida ao Volksbank começara em setembro de 1931, depois que o Reino Unido abandonou o padrão-ouro. Em novembro daquele ano, o balanço havia encolhido cerca de 300 milhões de francos. Em 17 de outubro de 1933, o banco pediu formalmente ajuda à Confederação. O resgate foi anunciado em 18 de novembro e, em 8 de dezembro de 1933, a Assembleia Federal autorizou por unanimidade a injeção de capital mediante decreto federal. A primeira parcela, de 30 milhões de francos, foi paga em 19 de dezembro de 1933 e a última em 23 de fevereiro de 1934, contra a emissão de 200.000 quotas cooperativas ordinárias em favor da Confederação. Os cooperados existentes viram o valor nominal de suas quotas ser reduzido de 1.000 para 500 francos e seu direito de resgate foi suspenso, ao passo que o próprio banco teve de apurar a responsabilidade de sua antiga administração, reduzir custos e fechar agências. Quando o Volksbank recomprou as quotas federais em 1947 e 1948 por 51,4 milhões de francos, o custo líquido para a Confederação, antes dos dividendos, chegou a 48,6 milhões de francos.⁸ Vogler enfatiza o peso político dessa soma, que ele qualifica de indescritivelmente elevada para a época e que foi concedida com base em um decreto federal urgente.⁹

O resgate alterou a equação política. Uma Confederação que havia colocado um quarto de seu orçamento anual à disposição de um único banco já não podia dizer ao Parlamento que os bancos eram um assunto privado. Os social-democratas, que havia muito reivindicavam o controle público dos bancos, podiam agora apontar uma conta concreta para o contribuinte. O argumento de que o Estado deveria ver aquilo por que estava pagando ia muito além da esquerda. Os banqueiros, por sua vez, compreenderam que alguma forma de supervisão se tornara inevitável e dedicaram suas energias a moldá-la. Guex cita as condições que eles formularam já no verão de 1931, quando a questão da supervisão foi novamente levantada pela primeira vez: a supervisão tinha de ser branda e não deveria ser exercida por uma administração estatal, devendo, ao mesmo tempo, ser acompanhada de mecanismos destinados a preservar o sigilo bancário.¹⁰

Uma segunda falência, desta vez em Genebra, ocorreu em pleno processo legislativo. O Banque d’Escompte Suisse, ou Schweizerische Diskontbank, fora criado com esse nome em setembro de 1931, quando o Comptoir d’Escompte de Genève se fundiu com a Union Financière de Genève. Com ativos totais de cerca de 470 milhões de francos em 1930, era consideravelmente menor que o Volksbank. Recebeu amplo apoio de refinanciamento a partir de julho de 1931, coordenado entre a Confederação, o cantão de Genebra, a recém-criada Eidgenössische Darlehenskasse e um consórcio de bancos que incluía a Kreditanstalt e a Swiss Bank Corporation. Como o apoio se revelou insuficiente, o Diskontbank fechou definitivamente seus guichês em abril de 1934.¹¹ Entrou em liquidação concordatária, a liquidation concordataire, cujos autos passaram mais tarde pelas mãos da Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK) e foram estudados pela Comissão Independente de Especialistas por seus indícios sobre operações com valores mobiliários com a Alemanha.¹²

A comparação dos dois casos feita por Jan Baumann oferece uma constatação que facilmente passa despercebida. O Volksbank foi salvo no fim de 1933, quando a redação da lei bancária estava a todo vapor e a ajuda federal podia ser apresentada como uma ponte para uma nova ordem regulatória. Permitiu-se que o Diskontbank quebrasse em abril de 1934, quando o projeto de lei já estava no Parlamento e o incentivo político para continuar apoiando um banco frágil havia diminuído.¹³ O Dicionário Histórico da Suíça registra o colapso do banco genebrino em 1934 como um dos acontecimentos marcantes da crise.¹⁴ Para Genebra, cuja história bancária o volume complementar a este livro descreve em detalhe, a falência marcou o fim de uma ambiciosa tentativa de construir um grande banco comercial às margens do lago. A partir de então, a identidade financeira da cidade passou a estar ainda mais estreitamente ligada a seus bancos privados.

A crise atingiu também o Basler Handelsbank, cujo nome logo se tornaria inseparável da história do sigilo bancário. O banco basileense tinha forte exposição na Alemanha e precisou de apoio federal antes de ser finalmente absorvido pela Swiss Bank Corporation em 1945.¹⁵ Antes disso, foi palco do caso que, mais do que qualquer outro acontecimento, definiu a pauta do artigo 47.

Notas

1. Sébastien Guex, “The Origins of the Swiss Banking Secrecy Law and Its Repercussions for Swiss Federal Policy”, Business History Review 74 (2000), p. 237–266, texto integral no repositório da Universidade de Lausanne, https://api.unil.ch/iris/server/api/core/bitstreams/48a786e1-2b45-4c01-b99c-bb69c0cac14f/content. Guex, professor em Lausanne, baseou seu artigo nos arquivos do Departamento Federal de Finanças e da Associação Suíça de Banqueiros. ↩
2. Robert U. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis: Entstehung, Bedeutung, Mythos, Beiträge zur Finanzgeschichte, Heft 7 (Zurique: Verein für Finanzgeschichte Schweiz und Fürstentum Liechtenstein, 2005), p. 14 (“Alle diese Versuche verliefen im Sande”), https://www.finanzgeschichte.ch/Vogler%20Schweizer%20Bankgeheimnis.pdf. Vogler foi durante muitos anos o historiador da Swiss Bank Corporation e, mais tarde, do UBS. ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), p. 14–16, que registra as votações sobre a proposta Ryser (19 a 97) e sobre o postulado Wirz (22 a 62). ↩
4. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), p. 243. ↩
5. Martin Körner e Youssef Cassis, “Banken”, Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), versão de 17 de agosto de 2006, seção sobre os processos de concentração no século XX, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014061/2006-08-17/. ↩
6. Jan-Henning Baumann, “Schweizerische Volksbank (SVB)”, HLS, https://hls-dhs-dss.ch/articles/041976. O Volksbank foi adquirido pela CS Holding em 1993, após pesadas perdas na crise imobiliária do início da década de 1990. ↩
7. Luzi C. Schutz, “Der Staat als ‘Bankier wider Willen’”, SWI swissinfo.ch, 17 de abril de 2023, https://www.swissinfo.ch/ger/kultur/der-staat-als-bankier-wider-willen/48431754. ↩
8. Yale Program on Financial Stability, New Bagehot Project, “Switzerland: Schweizerische Volksbank Capital Injection, 1933”, https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-schweizerische-volksbank-capital-injection-1933. O estudo de caso afirma que os 100 milhões de francos correspondiam a cerca de um quarto do orçamento federal de 1933. ↩
9. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), p. 25–26, onde descreve a crise do Volksbank como o catalisador do consenso legislativo. ↩
10. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), que discute a posição dos banqueiros em 1931 e 1932 com base nos registros da Associação Suíça de Banqueiros e do Departamento Federal de Finanças. ↩
11. Jan Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise 1931–1937: Eine vergleichende Studie am Beispiel der Schweizerischen Volksbank und der Schweizerischen Diskontbank (tese de doutorado, Universidade de Zurique, 2007), p. 13, nota 3 (fusão de setembro de 1931), e p. 24 (“Im April 1934, als die Diskontbank ihre Schalter für immer schloss”), https://ypfsresourcelibrary.blob.core.windows.net/fcic/YPFS/20070185.pdf. ↩
12. Documentos Diplomáticos da Suíça (Dodis), verbete “Banque d’escompte suisse en liquidation concordataire”, https://dodis.ch/R8252, que registra a fusão do Comptoir d’Escompte de Genève e da Union financière de Genève, os principais dirigentes do banco e as fontes existentes a seu respeito. ↩
13. Baumann, Bundesinterventionen in der Bankenkrise (2007), que sustenta que o processo legislativo alterou as condições políticas para o resgate e que, em abril de 1934, a incerteza regulatória havia diminuído. ↩
14. Körner e Cassis, “Banken”, HLS (2006), seção sobre o século XX (“Die Banque d’Escompte Suisse in Genf brach 1934 zusammen”). ↩
15. Comissão Independente de Especialistas Suíça – Segunda Guerra Mundial (CIE/UEK), resumo do volume 13: Marc Perrenoud, Rodrigo López, Florian Adank, Jan Baumann, Alain Cortat e Suzanne Peters, La place financière et les banques suisses à l’époque du national-socialisme: Les relations des grandes banques avec l’Allemagne (1931–1946), https://www.uek.ch/de/schlussbericht/Publikationen/Zusammenfassungenpdf/13d.pdf, que observa que os negócios alemães de curto prazo eram de importância essencial para a sobrevivência do Basler Handelsbank e que o Volksbank precisou de uma segunda reestruturação após a injeção federal de 100 milhões de francos. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.