O mandato constitucional de 1874 e a Lei de 1885

O Estado federal de 1848 deixou a regulação comercial e das atividades econômicas em grande parte aos cantões. O seguro era ainda um negócio pequeno, no qual empresas estrangeiras, sobretudo seguradoras alemãs, francesas e britânicas de vida e de incêndio, concorriam com um punhado de fundações suíças, como a Mobiliar em Berna, fundada em 1826, a Rentenanstalt em Zurique, fundada em 1857, e a companhia de resseguros constituída em Zurique em 1863.¹ As autoridades cantonais não tinham nem o conhecimento especializado nem o alcance territorial para examinar a solvência de empresas que cobravam prêmios em todo o país e investiam os recursos no exterior. Um segurado em Zurique que pagara prêmios durante vinte anos a uma seguradora de vida em Gotha ou Londres dependia inteiramente da boa-fé e das reservas de uma empresa que nenhuma autoridade suíça examinava.

A revisão total da Constituição Federal de 29 de maio de 1874 alterou a repartição de competências. O art. 34, al. 2, dispunha que “Der Geschäftsbetrieb von Auswanderungsagenturen und von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens unterliegt der Aufsicht und Gesetzgebung des Bundes”, o que submeteu a atividade das agências de emigração e das empresas privadas de seguros à supervisão e à legislação federais.² A combinação com as agências de emigração é reveladora. Ambas as atividades envolviam promessas feitas a pessoas comuns, muitas vezes de recursos modestos, cujo cumprimento estava num futuro distante ou num lugar distante, e cujo fracasso podia arruinar famílias inteiras. Ambas eram também dominadas por agentes que recebiam comissões pela celebração dos contratos e tinham pouco interesse em sua execução.

A seção econômica da comissão do Conselho Nacional entendeu que o princípio geral da liberdade de comércio e indústria não podia ser a última palavra nesse domínio. Somente uma autoridade de âmbito nacional, argumentou, poderia manter especialistas capazes de compreender a complexa matéria dos seguros e de impor controles eficazes. Quando o Conselho Federal apresentou mais tarde seu projeto de lei, descreveu modestamente o objetivo da Confederação: o Estado não podia garantir que o seguro funcionasse, mas deveria pelo menos “das Möglichste thun, um den Bürger vor Schaden zu sichern”.³ A fórmula expressa uma atitude que ainda molda o direito suíço de supervisão: a proteção pública dos segurados é um dever de diligência, exercido por meio de uma administração especializada, sem garantia estatal.

Passaram-se onze anos entre o mandato constitucional e a lei. O legislador federal aprovou a Bundesgesetz betreffend Beaufsichtigung von Privatunternehmungen im Gebiete des Versicherungswesens em 25 de junho de 1885. Era um texto curto, de dezessete artigos, que entrou em vigor em 1º de novembro de 1885. Seu núcleo consistia em dois deveres. Toda empresa privada de seguros que desejasse operar na Suíça precisava de uma autorização concedida pelo Conselho Federal, e toda empresa autorizada tinha de apresentar relatórios anuais à autoridade federal. O HLS explica o momento pela experiência dos anos anteriores, quando falências e pessoal inadequado haviam prejudicado a reputação do setor.⁴

Os contemporâneos e autores posteriores sublinharam que a Suíça foi precoce. Um relato histórico publicado pela Swiss Re descreve o departamento federal criado pela lei como o primeiro supervisor de seguros específico da Europa, à frente do departamento imperial alemão de supervisão de 1901 e do regime francês de 1905.⁵ Tais reivindicações de primazia exigem uma ressalva, pois vários estados alemães e alguns países escandinavos tinham, antes de 1885, exigências de autorização de diversos tipos. O que distinguia a solução suíça era a combinação de uma única autoridade federal, uma exigência abrangente de autorização para empresas nacionais e estrangeiras e um dever regular de prestação de informações, tudo estabelecido numa época em que a maioria dos mercados europeus de seguros ainda era supervisionada localmente ou nem sequer o era.

O efeito da lei sobre o mercado foi imediato. Cerca de 160 empresas solicitaram autorização em 1886, e pouco menos da metade a obteve. As poucas empresas britânicas e norte-americanas que operavam na Suíça retiraram-se porque não estavam dispostas a manter as reservas que a autoridade suíça exigia.⁶ O procedimento de autorização funcionou assim como um filtro desde o primeiro ano. Reduziu o número de participantes do mercado, excluiu as empresas cujo modelo de negócio dependia de manter as reservas no país de origem e deu às empresas sobreviventes, muitas delas suíças, um selo de aprovação que podiam usar em sua comercialização. Esse duplo efeito, proteção dos segurados e apoio indireto a um setor nacional, repete-se ao longo de toda a história da supervisão de seguros na Suíça.

Notas

1. Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), Martin Körner e Bernard Degen, “Versicherungen”, versão de 21 de janeiro de 2014, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/014066/. O artigo descreve a Mobiliar como a primeira fundação nacional duradouramente bem-sucedida e data dos anos 1860 a principal onda de fundação de seguradoras suíças. ↩
2. Britta Delmas, “Déjà-vu: Warum der Rohstoffhandel Aufsicht braucht”, Public Eye, 20 de setembro de 2023, https://www.publiceye.ch/de/standpunkte/deja-vu-warum-der-rohstoffhandel-aufsicht-braucht. O artigo cita a redação do art. 34, al. 2, da Constituição de 1874 e a justificativa apresentada na comissão parlamentar. ↩
3. Delmas, “Déjà-vu” (citado acima), que cita a fundamentação da comissão e a mensagem do Conselho Federal no BBl 1885, p. 120. ↩
4. Schweizerischer Versicherungsverband (SVV), “Rückblick auf 140 Jahre Versicherungsregulierung”, 20 de junho de 2025, https://www.svv.ch/de/ruckblick-auf-140-jahre-versicherungsregulierung. O relato da SVV afirma que a lei compreendia 17 artigos, exigia que as seguradoras obtivessem uma autorização e apresentassem relatórios anuais, e entrou em vigor em 1º de novembro de 1885. HLS, “Versicherungen” (citado acima), segundo o qual a Confederação editou a primeira lei de supervisão de seguros em 1885, após crises causadas por falências e por pessoal inadequado. ↩
5. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz, brochura, https://www.swissre.com/dam/jcr:c24c1c66-3045-47d5-a4ca-4829f67c59dd/Markt_Broschuere_Schweiz_DE_web.pdf, p. 13. A brochura data a lei de 1886, ano em que o procedimento de autorização começou a funcionar. ↩
6. Swiss Re, Geschichte der Versicherung in der Schweiz (citado acima), p. 13: “1886 bemühten sich rund 160 Unternehmen um eine Zulassung für die Schweiz. Knapp die Hälfte von ihnen wurde zugelassen.” ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.