A Convenção de Diligência de 1977

Gênese e partes

O caso Chiasso produziu as primeiras regras suíças sobre identificação de clientes com notável rapidez. Em 1º de julho de 1977, menos de três meses após o comunicado da Kreditanstalt, a Associação Suíça de Banqueiros (SBVg/ASB) e o Banco Nacional Suíço (BNS/SNB) assinaram o “Acordo relativo à diligência a ser observada pelos bancos no recebimento de recursos e à prática do sigilo bancário”, conhecido em alemão como Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht der Banken e abreviado VSB.¹ Cada banco aderia a ele mediante assinatura. O instrumento foi celebrado por cinco anos e renovado, com alterações, em 1º de julho de 1982.²

A escolha da forma é característica da regulação financeira suíça dos anos 1970. O Parlamento poderia ter legislado, e os social-democratas exigiam exatamente isso. O Banco Nacional, contudo, não tinha competência legal para regular a conduta dos bancos em relação a seus clientes. A Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK), que supervisionava os bancos com base na Lei dos Bancos de 1934, concentrava-se na solvência e na condução adequada dos negócios em sentido geral. Um acordo privado permitia ao Banco Nacional fazer valer sua autoridade sem esperar pela legislação, ao passo que os bancos mantinham o controle sobre os detalhes. O Année politique resumiu o núcleo do novo acordo como um compromisso pelo qual os bancos ficavam proibidos, sob pena de sanção, de facilitar transferências ilegais de capital ou de ajudar clientes a enganar as autoridades.³

O acordo era também uma medida defensiva. Seus signatários esperavam que uma autorregulação visível esvaziasse a iniciativa social-democrata e tranquilizasse os governos estrangeiros, sobretudo o da Itália, cujos cidadãos tinham seu dinheiro no centro do caso Chiasso. O léxico histórico de Liechtenstein registra que os bancos suíços e os de Liechtenstein adotaram suas primeiras regras de due diligence (diligência prévia) em 1977 e que o Principado reformou seu direito penal e seu direito societário entre 1977 e 1980.⁴ O escândalo teve, assim, um efeito regulatório regional que ultrapassou as fronteiras da Suíça.

Conteúdo: conhecer o cliente

O núcleo do acordo de 1977 era a obrigação de verificar a identidade da parte contratante na abertura de uma conta, de um depósito de títulos ou de um cofre, ou na realização de grandes operações em espécie. Quando o banco tivesse dúvidas sobre se a parte contratante era a verdadeira titular dos ativos, devia obter uma declaração escrita identificando o beneficiário efetivo. Essa declaração ficou conhecida como Formulário A, nome que ainda conserva na versão atual do acordo.⁵ Em substância, tratava-se de uma regra de “conheça seu cliente” uma década antes de o termo entrar no vocabulário internacional. Ela se apoiava em uma ideia simples: o sigilo bancário protege a privacidade do cliente, mas pressupõe que o próprio banco saiba quem é o cliente.

Uma exceção importante dizia respeito a advogados, notários e outras pessoas sujeitas ao sigilo profissional. Eles podiam abrir contas para clientes sem revelar os nomes destes ao banco, desde que assinassem uma declaração conhecida como Formulário B. Nesse formulário, confirmavam que conheciam o beneficiário efetivo e que a conta servia a um mandato profissional.⁶ O Formulário B refletia a posição especial que o direito suíço conferia ao sigilo profissional dos advogados. Abria também uma brecha pela qual os beneficiários efetivos podiam permanecer desconhecidos do banco, e essa brecha só seria fechada em 1991.

O segundo pilar do acordo dizia respeito à conduta em relação às autoridades estrangeiras. Os bancos comprometiam-se a não prestar assistência ativa à fuga de capitais de países que restringiam a saída de capital e a não ajudar clientes a enganar autoridades fiscais por meio de certificados incompletos ou enganosos. Essas regras permanecem no acordo até hoje. Na versão de 2008, figuram como artigo 7, sobre a fuga de capitais, e artigo 8, sobre a evasão fiscal.⁷ A restrição era estreita. A aceitação passiva de dinheiro estrangeiro não declarado continuava lícita. O que se proibia era o tipo de ajuda ativa que os dirigentes de Chiasso haviam prestado, por exemplo organizando o transporte transfronteiriço ou emitindo documentos falsos. A distinção entre aceitação passiva e assistência ativa moldaria a prática bancária suíça até o fim do sigilo bancário para clientes estrangeiros, que a Parte G deste livro descreve.

Aplicação por meio de arbitragem privada

O traço mais original do acordo era seu mecanismo de aplicação. As violações deviam ser investigadas e sancionadas por uma comissão cujos membros eram nomeados conjuntamente pelo Banco Nacional e pela Associação de Banqueiros. A sanção assumia a forma de uma multa contratual a ser paga pelo banco infrator. Na versão atual do acordo, um conselho de supervisão de pelo menos cinco membros, em sua maioria independentes, investiga as violações. Ele pode impor uma multa contratual de até dez milhões de francos, que a Associação de Banqueiros destina a fins beneficentes.⁸ O mecanismo deu aos bancos um tribunal disciplinar próprio, com a credibilidade que decorria da participação do banco central.

O caráter híbrido desse arranjo logo chegou aos tribunais. Em 1983, a Associação Suíça de Fiduciários moveu uma ação contra o Banco Nacional a respeito da versão de 1982 do acordo. A questão central era se o acordo pertencia ao direito público ou ao direito privado. No acórdão BGE 109 Ib 146, de 3 de junho de 1983, o Tribunal Federal decidiu que o acordo era um contrato de direito privado. Aplicando a teoria da subordinação, o tribunal argumentou que o acordo resultara de negociações entre partes em pé de igualdade e que os bancos eram livres para aderir a ele ou permanecer de fora. A nomeação da comissão de arbitragem de comum acordo entre o Banco Nacional e a Associação de Banqueiros não lhe conferia o caráter de autoridade pública. O tribunal acrescentou, contudo, que o Banco Nacional, mesmo quando atuava sob forma de direito privado, continuava vinculado a seu mandato público e aos direitos fundamentais.⁹

A decisão é um pequeno clássico do direito financeiro suíço. Confirmou que a autorregulação podia ser usada para fixar padrões de conduta que o legislador ainda não havia adotado. Marcou também os limites do instrumento, pois um contrato privado só podia vincular quem o assinasse. Gestores de patrimônio, fiduciários e advogados fora do setor bancário ficavam fora de seu alcance. Essa lacuna levaria o legislador, vinte anos depois, a estender a due diligence a todo o setor financeiro.

Do acordo com o banco central ao código setorial

A participação do Banco Nacional não durou. Quando o acordo foi submetido à renovação em 1987, foi substituído por um novo acordo celebrado apenas entre a Associação Suíça de Banqueiros e os bancos signatários.¹⁰ A partir dessa data, a VSB passou a ser um código setorial dos próprios bancos. A mensagem do Conselho Federal sobre a Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro (AMLA/GwG), de 1996, descreveu como o acordo havia sido revisto várias vezes em cooperação com a Comissão de Bancos e lhe atribuiu regras internacionalmente pioneiras no combate à lavagem de dinheiro.¹¹

Seguiram-se revisões a intervalos regulares, entre elas as versões de 2008, 2016 e 2020, cada uma das quais adaptou o acordo ao novo direito penal e de supervisão. A versão em vigor desde 1º de janeiro de 2020, a VSB 20, reduziu o limite para identificação em operações em espécie de 25.000 para 15.000 francos e formalizou a identificação por vídeo e on-line.¹² As finalidades declaradas do acordo incluem hoje a preservação da reputação dos bancos suíços e o combate à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. A palavra “reputação” liga o texto moderno diretamente a 1977, quando a Kreditanstalt e todo o setor bancário suíço haviam aprendido com que rapidez a reputação podia ser perdida.

A experiência de trabalhar com a VSB moldou a cultura profissional dos bancos de Zurique muito antes de existir uma legislação sobre lavagem de dinheiro. A abertura de contas tornou-se um procedimento formal, com formulários, verificações e assinaturas. A auditoria interna e, mais tarde, a função de compliance receberam o mandato de verificar se os procedimentos haviam sido seguidos. Os auditores externos, que tinham de confirmar o cumprimento do acordo, passaram a integrar a cadeia de aplicação. Quando a Lei de Combate à Lavagem de Dinheiro chegou, em 1997, os bancos já possuíam duas décadas de prática em identificação de clientes. O setor financeiro não bancário, como mostram as próximas seções, teve de construir essa prática do zero.

Notas

1. “Switzerland”, The International Lawyer, vol. 26, nº 2 (1992), artigo 13, https://scholar.smu.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2893&context=til, p. 545, que indica a data de 1º de julho de 1977 e menciona a Associação Suíça de Banqueiros e o Banco Nacional Suíço como signatários. ↩
2. The International Lawyer, vol. 26, nº 2 (1992), p. 545. ↩
3. Année politique suisse 1977 (acima), sobre o acordo entre o Banco Nacional e a Associação de Banqueiros relativo à diligência e ao sigilo bancário. ↩
4. Historisches Lexikon des Fürstentums Liechtenstein (HLFL), Lussy, “Chiasso-Skandal” (acima). ↩
5. Associação Suíça de Banqueiros, “Praxis der Aufsichtskommission zur Sorgfaltspflicht der Banken 2005–2010”, seção V/2.2.1, p. 28–29, segundo a qual a versão original do acordo data de 1º de julho de 1977, o artigo 3 da VSB 1977 exigia a identificação do “wahrer Berechtigter” (sendo o termo “wirtschaftlich Berechtigter” utilizado de forma uniforme a partir da VSB 1982), e que discute o atual Formulário A, https://www.swissbanking.ch/_Resources/Persistent/a/6/c/f/a6cf3bd5e977aaf369ca224c3aa0f9f23b57bf77/T%C3%A4tigkeitsberichte%20der%20Aufsichtskommission%20zur%20VSB%202005%20-%202010%20%28PDF%29.pdf. ↩
6. The International Lawyer, vol. 26, nº 2 (1992), p. 546–547. ↩
7. Associação Suíça de Banqueiros, Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken (VSB 08), artigos 7 e 8, https://www.finma.ch/finmaarchiv/ebk/d/ebk/taetigkeit/pdfs/20080925_SBVg_VSB_08_d.pdf. ↩
8. VSB 08, artigos 11 e 12 (acima); sobre a destinação das multas a fins beneficentes e sobre a atual VSB 20, Wikipedia em língua alemã, “Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken”, https://de.wikipedia.org/wiki/Vereinbarung_%C3%BCber_die_Standesregeln_zur_Sorgfaltspflicht_der_Banken. ↩
9. Tribunal Federal, BGE 109 Ib 146, de 3 de junho de 1983, Schweizerischer Treuhänder-Verband v. Schweizerische Nationalbank, https://entscheide.weblaw.ch/cache.php?link=bge-109-ib-146&sel_lang=de. ↩
10. The International Lawyer, vol. 26, nº 2 (1992), p. 547. ↩
11. Conselho Federal, Botschaft zum Bundesgesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (96.055), de 17 de junho de 1996, BBl 1996 III 1101, https://www.finma.ch/FinmaArchiv/gwg/d/dokumentationen/gesetze_und_regulierung/bundesgesetzgebung/PDF/Botschaft_GwG_d.pdf. ↩
12. Wikipedia em língua alemã, “Vereinbarung über die Standesregeln zur Sorgfaltspflicht der Banken” (acima), sobre a VSB 20. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.