A portaria de emergência e a transação

Direito de emergência com base nos arts. 184 e 185 da Constituição

A arquitetura jurídica do resgate assentava em um decreto do Conselho Federal adotado em 16 de março de 2023 e alterado em 19 de março, às 20h00, enquanto a entrevista coletiva ainda estava em curso. Seu título completo descreve sua finalidade original: Decreto sobre Empréstimos Adicionais de Assistência de Liquidez e a Concessão de Garantias de Inadimplência da Confederação para Empréstimos de Assistência de Liquidez do Banco Nacional Suíço a Bancos de Importância Sistêmica. Foi publicado na coletânea oficial e consta da coletânea sistemática do direito federal sob o número SR 952.3. O Conselho Federal fundamentou-o diretamente na Constituição Federal, a saber, no art. 184, § 3º, que lhe permite editar decretos quando a salvaguarda dos interesses do país o exigir, e no art. 185, § 3º, que lhe permite editar decretos para fazer face a perturbações graves, existentes ou iminentes, da ordem pública ou da segurança interna ou externa. O Departamento Federal das Finanças explicou que teve de recorrer ao direito de emergência porque o direito ordinário não continha um quadro para uma rede pública de segurança de liquidez (public liquidity backstop).¹

O uso de poderes constitucionais de emergência em uma crise bancária não era inédito. O resgate do UBS em outubro de 2008, discutido em um capítulo anterior, também se apoiara neles. A escala e o alcance sobre direitos privados eram, porém, novos. O decreto de 2023 não se limitava a autorizar a Confederação a gastar dinheiro. Alterava também a ordem dos credores na falência, suspendia disposições centrais da Lei Federal sobre Fusões (LFus/FusG) e, em sua versão de 19 de março, autorizava a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) a ordenar a baixa contábil (write-down) de títulos subordinados. Cada uma dessas características exigiu posteriormente que os tribunais determinassem até que ponto um decreto de emergência do Conselho Federal pode interferir em direitos de propriedade e contratuais sem base em uma lei aprovada pelo Parlamento.

O ELA+ e a rede pública de segurança de liquidez

O decreto criou duas novas formas de assistência de liquidez, para além da assistência de liquidez de emergência permanente do Banco Nacional Suíço (BNS/SNB). A primeira, que ficou conhecida como ELA+, consistia em empréstimos adicionais de assistência de liquidez do BNS sem garantia da Confederação. Era assegurada por um privilégio na falência que classificava tais empréstimos na segunda classe nos termos da Lei Federal sobre Execução e Falência (LP/SchKG), atrás dos créditos dos empregados e dos depósitos privilegiados, mas à frente de todos os demais créditos. A segunda era um empréstimo do BNS assegurado por uma garantia de inadimplência da Confederação, a rede pública de segurança de liquidez. Esta ficava atrás dos empréstimos ELA+, mas igualmente à frente dos credores ordinários. A garantia exigia um crédito orçamentário da Assembleia Federal, que, segundo o procedimento de urgência da Lei Federal sobre as Finanças da Confederação, podia ser aprovado previamente pela Delegação das Finanças do Parlamento e ratificado posteriormente pelas duas câmaras.²

Os montantes não tinham precedentes na história suíça. O BNS podia emprestar até 100 bilhões de francos no âmbito do ELA+ sem garantia da Confederação, e a Confederação garantia empréstimos da rede pública de segurança de liquidez de até mais 100 bilhões de francos.³ Os saques efetivos foram menores, mas ainda assim enormes. O Credit Suisse sacou 20 bilhões de francos do ELA+ em 17 de março e mais 30 bilhões de francos em 20 de março, além de 70 bilhões de francos da rede pública de segurança de liquidez em 20 de março. Incluindo as linhas permanentes, a exposição do BNS atingiu um pico combinado de 168 bilhões de francos. O preço refletia o risco. Os empréstimos ELA+ e os da rede pública de segurança de liquidez venciam juros à taxa básica do BNS acrescida de 300 pontos-base, e a Confederação cobrava um prêmio adicional de compromisso por sua garantia. Martin Schlegel, então vice-presidente da Direção-Geral do BNS, disse mais tarde que o banco central havia chegado aos seus limites ao aceitar garantias sob a forma de um privilégio na falência. “Precisávamos de poder de fogo suficiente para atravessar o fim de semana”, explicou.⁴

Os empréstimos foram reembolsados mais rapidamente do que muitos observadores esperavam. O Credit Suisse reembolsou integralmente a rede pública de segurança de liquidez até o final de maio de 2023 e os empréstimos ELA+ até 10 de agosto de 2023. Jordan, ainda assim, traçou uma linha clara para o futuro. Na sua visão, o ELA+ não deveria tornar-se parte do conjunto regular de instrumentos do BNS, ao passo que uma rede pública de segurança de liquidez eficaz para bancos sem garantias suficientes era essencial.⁵ O debate legislativo sobre uma rede de segurança permanente pertence ao capítulo seguinte.

A aquisição: três bilhões de francos em ações do UBS

As condições comerciais constavam do anúncio do UBS de 19 de março. Os acionistas do Credit Suisse receberiam uma ação do UBS para cada 22,48 ações do Credit Suisse, o que correspondia a 0,76 franco por ação e a uma contraprestação total de três bilhões de francos. A operação foi estruturada como uma fusão integralmente em ações e não exigia a aprovação dos acionistas. O UBS anunciou que o grupo combinado deteria mais de cinco trilhões de dólares em ativos investidos e esperava reduções anuais de custos de mais de oito bilhões de dólares até 2027. Kelleher permaneceu como presidente do conselho e Ralph Hamers como presidente executivo do grupo.⁶ O preço contrastava fortemente com a avaliação de mercado da sexta-feira anterior. As ações do Credit Suisse haviam fechado a 1,86 franco antes do fim de semana da crise, de modo que os acionistas receberam cerca de quarenta por cento da última cotação de mercado.⁷ Apenas dez dias após o anúncio, o UBS substituiu Hamers por Sergio Ermotti, que regressou ao cargo que ocupara de 2011 a 2020 para conduzir a integração.⁸

O decreto abriu caminho para a operação ao afastar-se da Lei sobre Fusões. O art. 10a dispunha que a aprovação da assembleia geral não era necessária se a FINMA consentisse na operação. Suspendia também as exigências de demonstrações financeiras intermediárias, de um relatório de fusão, de uma auditoria dos documentos da fusão e dos direitos de consulta dos acionistas, e permitia à FINMA dispensar outras exigências quando as circunstâncias especiais do caso assim o requeressem.⁹ O desvio era significativo porque uma assembleia geral convocada para aprovar a fusão teria levado semanas para ser organizada e poderia ter rejeitado condições que avaliavam o banco em uma fração de sua última cotação de mercado. O Tribunal Federal entendeu mais tarde, em um caso de responsabilidade do Estado, que a exclusão dos direitos de participação dos acionistas fora necessária para assegurar a rapidez e a certeza que a crise exigia.¹⁰ Como a fusão foi considerada necessária para a proteção dos credores, a FINMA também tomou o lugar da Comissão da Concorrência (COMCO/WEKO) como autoridade de controle de concentrações, nos termos do art. 10, § 3º, da Lei Federal sobre Cartéis (LCart/KG). Após receber um parecer da Comissão datado de 25 de setembro de 2023, a FINMA encerrou o procedimento de controle em 19 de junho de 2024 sem condições.¹¹

O segundo compromisso da Confederação protegia o UBS contra perdas em parte da carteira do Credit Suisse. Por um acordo de proteção contra perdas (loss protection agreement), a Confederação garantia até nove bilhões de francos de perdas sobre uma carteira definida de ativos não estratégicos, depois que o UBS tivesse suportado ele próprio os primeiros cinco bilhões de francos. O UBS pagou uma taxa de constituição de 40 milhões de francos pela garantia. Juntamente com a garantia da rede pública de segurança de liquidez, os compromissos da Confederação somavam 109 bilhões de francos, o valor que mais tarde foi submetido ao Parlamento. Para o UBS, as condições tinham outras vantagens. A baixa contábil dos instrumentos additional tier 1 (AT1), discutida na próxima seção, fortaleceu o capital principal do Credit Suisse antes da fusão. A FINMA descreveu esse aumento como parte de sua aprovação da operação.¹²

A remuneração variável e os limites das medidas de emergência

O resgate atingiu também a remuneração dos funcionários do Credit Suisse. A Lei Federal sobre os Bancos (LB/BankA) já permitia ao Conselho Federal tomar medidas sobre a remuneração quando um banco de importância sistêmica recebesse auxílio estatal com recursos da Confederação. Com essa base, o Departamento Federal das Finanças ordenou, em 23 de maio de 2023, que a remuneração variável pendente do nível mais alto da direção fosse cancelada, a do segundo nível reduzida pela metade e a do terceiro nível em um quarto. Em um caso-piloto movido por doze ex-executivos, o Tribunal Administrativo Federal entendeu, em maio de 2025, que os cortes haviam sido ilegais. A remuneração variável constituía um crédito contratual vinculante, e a Lei sobre os Bancos só permitia medidas durante a vigência do auxílio estatal, que havia terminado em 11 de agosto de 2023. O tribunal acrescentou que nem o departamento nem o UBS haviam conseguido demonstrar que algum dos doze gestores tivesse causado riscos excessivos. O Departamento Federal das Finanças recorreu e, em julho de 2025, o Tribunal Federal suspendeu o pagamento dos bônus até decidir o caso.¹³ O caso ilustra um tema recorrente em todo o rescaldo jurídico: medidas que pareciam politicamente evidentes no calor da crise tiveram de ser justificadas posteriormente perante tribunais que examinam a base legal com o rigor ordinário do direito administrativo.

Notas

1. Verordnung vom 16. März 2023 über zusätzliche Liquiditätshilfe-Darlehen und die Gewährung von Ausfallgarantien des Bundes für Liquiditätshilfe-Darlehen der Schweizerischen Nationalbank an systemrelevante Banken, SR 952.3, índice consultado por meio da coletânea bilíngue, https://www.droit-bilingue.ch/de-fr/9/95/952.3-index.html. O texto consolidado está no Fedlex, em https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/2023/135/de; Departamento Federal das Finanças, “FAQ Credit Suisse” (citado acima), seção sobre a base legal do direito de emergência. ↩
2. Conselho Federal, texto do decreto de 16 de março de 2023 na versão de 19 de março de 2023, às 20h00, publicado como anexo ao comunicado à imprensa do Conselho Federal, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/76270.pdf, arts. 2 a 4. O art. 4 sujeitava a garantia a condições de interesse público, necessidade e solvência, incluindo a exigência de que o mutuário tivesse esgotado suas próprias fontes de liquidez; texto do decreto (citado acima), art. 5. ↩
3. Departamento Federal das Finanças, “UBS takeover of Credit Suisse”, https://www.efd.admin.ch/en/credit-suisse-en. ↩
4. French, Heaphy e Kelly (citados acima), quanto aos saques, ao preço e às declarações de Schlegel. O pico de 168 bilhões de francos figura também no discurso de Thomas J. Jordan de 1º de novembro de 2023 (citado acima). ↩
5. UBS Group AG, “UBS Group AG Voluntarily Terminates Loss Protection Agreement and Public Liquidity Backstop Guaranteed by Swiss Government and Credit Suisse AG Fully Repaid ELA+ Loan”, 11 de agosto de 2023, https://www.businesswire.com/news/home/20230810941131/en/. O UBS informou um prêmio de risco de 476 milhões de francos pago ao BNS sobre os empréstimos ELA+; Jordan, discurso de 1º de novembro de 2023 (citado acima). ↩
6. UBS Group AG, “UBS to acquire Credit Suisse”, comunicado à imprensa de 19 de março de 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230319-tree.html. O UBS referiu-se também à proteção contra perdas e ao acesso de ambos os bancos às linhas de liquidez do BNS. ↩
7. finews.ch, “Gutachten zum CS-Wert könnte für UBS teuer werden”, 24 de junho de 2025, https://www.finews.ch/news/banken/68152-cs-klage-ubs-aktionaere-gutachten-handelsgericht. O artigo indica o valor de 0,76 franco por ação, contra 1,86 franco antes do fim de semana. ↩
8. UBS Group AG, “Sergio P. Ermotti named Group Chief Executive Officer”, anúncio ad hoc de 29 de março de 2023, https://www.ubs.com/global/en/media/display-page-ndp/en-20230329-change.html. A nomeação produziu efeitos em 5 de abril de 2023. O comunicado observa que Ermotti havia sido anteriormente presidente executivo do grupo durante nove anos e que Ralph Hamers permaneceria como consultor durante um período de transição. ↩
9. Texto do decreto (citado acima), art. 10a. ↩
10. IFLR, “Swiss Supreme Court dismisses another state liability claim after Credit Suisse–UBS merger”, https://www.iflr.com/article/2gxqhaww0g5y23jaxb3ls/sponsored/swiss-supreme-court-dismisses-another-state-liability-claim-after-credit-suisse-ubs-merger. O artigo discute a decisão 2E_5/2024 e remete a uma decisão anterior, 2E_1/2024, de maio de 2025. ↩
11. Comissão da Concorrência (WEKO), “Stellungnahme der WEKO gemäss Artikel 10 Abs. 3 KG und Empfehlungen gemäss Artikel 45 Abs. 2 KG”, 25 de setembro de 2023, https://www.weko.admin.ch/dam/de/sd-web/LwrDNMeHdUJA/zusammenschlussvorhaben_ubs_cs_stellungnahme_vom_25_september_2023.pdf; FINMA, “Zusammenschluss von UBS und CS: FINMA schliesst Kontrollverfahren ab”, comunicado de imprensa de 19 de junho de 2024, https://www.finma.ch/de/news/2024/06/20240619-mm-zusammenschluss-ubs-cs/. A FINMA constatou que a fusão não eliminava a concorrência efetiva em nenhum segmento de mercado. ↩
12. Departamento Federal das Finanças, “UBS takeover of Credit Suisse” (citado acima); FINMA, comunicado de imprensa de 19 de março de 2023 (citado acima). ↩
13. SRF, “Bonuskürzungen für CS-Kader waren rechtswidrig”, 13 de maio de 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/nach-cs-untergang-bonuskuerzungen-fuer-cs-kader-waren-rechtswidrig. O artigo indica o art. 10a da Lei sobre os Bancos como base legal, apresenta as percentagens dos cortes ordenados em 23 de maio de 2023 e menciona cerca de 1.000 funcionários afetados; SRF, “Boni-Auszahlungen für frühere CS-Kader wegen Verfahren gestoppt”, 10 de julho de 2025, https://www.srf.ch/news/schweiz/bundesgericht-boni-auszahlungen-fuer-fruehere-cs-kader-wegen-verfahren-gestoppt. O tribunal observou que processos cíveis ou arbitrais sobre os bônus poderiam, de outro modo, produzir resultados contraditórios. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.