A Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas de 8 de novembro de 1934

Do anteprojeto à lei

O trabalho legislativo começou para valer em 1932 e 1933, sob a pressão das falências que acabamos de descrever. Guex constatou que o primeiríssimo anteprojeto da lei bancária, datado de fevereiro de 1933, já continha um artigo sobre o sigilo bancário. As autoridades federais o haviam inserido em resposta às reivindicações dos banqueiros, que, por sua vez, apresentaram extensos comentários insistindo em sanções penais para as indiscrições. Adolf Jöhr, diretor-geral da Schweizerische Kreditanstalt e um dos banqueiros de Zurique mais influentes do entreguerras, escrevera em janeiro de 1932 que era extremamente importante que se preservasse o sigilo mais rigoroso possível e que seria altamente desejável que as indiscrições pudessem ser punidas pelo direito penal. O chefe do Departamento Federal de Finanças, Jean-Marie Musy, já havia assegurado aos banqueiros em setembro de 1931 que a supervisão não enfraqueceria o sigilo, advertindo que uma fuga dos capitais depositados nos bancos suíços em decorrência da supervisão oficial causaria grandes danos à economia nacional.¹

O Conselho Federal apresentou sua mensagem ao Parlamento no início de fevereiro de 1934.² Sobre o sigilo bancário, ela dizia notavelmente pouco. Vogler observa que a mensagem dedicava ao tema exatamente duas frases, o que confirma que o governo considerava a cláusula de sigilo um complemento técnico da supervisão.³ Guex, trabalhando com os registros parlamentares, chegou à mesma conclusão por outro ângulo: o artigo sobre o sigilo bancário não suscitou debate e não foi modificado de modo digno de nota nas fases pré-parlamentar e parlamentar. Ele explica o silêncio da esquerda em parte pelo receio dos social-democratas de que um ataque à cláusula de sigilo pusesse em risco a supervisão que haviam buscado por tanto tempo.⁴

O Parlamento concluiu suas deliberações na sessão de outono de 1934. Em 8 de novembro de 1934, o Conselho Nacional aprovou a lei por 119 votos a um. O Conselho dos Estados aprovou-a por unanimidade.⁵ Não foi requerido referendo. O Conselho Federal pôs a lei em vigor em 1º de março de 1935. A Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK) realizou sua reunião constitutiva em abril daquele ano.⁶ A quase unanimidade da votação final fala por si. Após três décadas de tentativas fracassadas, a combinação de um resgate espetacular, de um banco genebrino falido e de um anteprojeto que os próprios banqueiros haviam ajudado a redigir produziu um consenso que ia dos social-democratas aos liberais.

O conteúdo da lei

A lei de 1934 era uma lei-quadro de ambição moderada. O Dicionário Histórico da Suíça (HLS) enumera seus principais elementos: princípios gerais sobre a autorização, a organização e a administração dos bancos; regras sobre liquidez e sobre a relação entre recursos próprios e recursos de terceiros; a obrigação de submeter as contas à auditoria de empresas de auditoria independentes; a introdução do sigilo bancário para a proteção dos direitos da personalidade dos clientes; e a criação da Comissão Federal de Bancos.⁷ Cada um desses elementos merece um breve comentário, pois em conjunto definiram a arquitetura da supervisão bancária suíça até o fim do século.

O âmbito de aplicação da lei estendia-se aos bancos, aos banqueiros privados e às caixas econômicas. Os bancos cantonais foram incluídos, mas com importantes ressalvas que respeitavam a responsabilidade dos cantões que eram seus proprietários e garantidores. O equilíbrio entre a competência federal e a cantonal nesse aspecto continuou a ser um tema recorrente das revisões posteriores. Os banqueiros privados, as sociedades em nome coletivo da tradição de Genebra e de Basileia que também estavam presentes em Zurique, foram submetidos à mesma lei que os bancos constituídos sob a forma de sociedade por ações, embora sua responsabilidade pessoal pelas dívidas da firma tivesse servido por muito tempo como sua principal garantia perante os clientes.

A questão da autorização exige cuidado, porque o regime moderno de licenciamento é frequentemente projetado retroativamente para 1934. A lei original estabelecia condições de organização e de administração que um banco tinha de cumprir, conferindo à Comissão Federal de Bancos o poder de agir contra as instituições que não as cumprissem. A exigência abrangente de licença, do tipo que rege hoje a atividade bancária suíça, segundo a qual um banco precisa de uma licença do supervisor antes de iniciar suas atividades e seus administradores devem oferecer a garantia de uma atividade irrepreensível, só foi introduzida pela revisão de 11 de março de 1971.⁸ O atual artigo 3 enuncia a regra com clareza: um banco necessita de autorização do supervisor para iniciar suas atividades e não pode ser inscrito no registro comercial antes de obtê-la.⁹

O cerne da lei de 1934 era a auditoria externa. Todo banco tinha de submeter suas contas anuais ao exame de uma empresa de auditoria reconhecida pela Comissão Federal de Bancos, cujos auditores tinham de apresentar relatório sobre o cumprimento da lei e informar a Comissão de irregularidades graves. Essa construção, que a literatura suíça denomina sistema dualista de supervisão, delegava a maior parte do trabalho in loco a empresas privadas de auditoria e deixava à Comissão um pequeno quadro de pessoal, que supervisionava os auditores e intervinha quando seus relatórios revelavam problemas. Ela refletia a reivindicação dos banqueiros de 1931 de que a supervisão não fosse exercida por uma administração estatal, ao mesmo tempo que permitia à Confederação supervisionar várias centenas de bancos com uma secretaria de dimensões modestas. O princípio subsiste até hoje: o artigo 18 da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (LB/BankG) ainda obriga todo banco a designar uma empresa de auditoria licenciada pela Autoridade Federal de Supervisão da Auditoria (ASR/RAB). A Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), por sua vez, continua a apoiar-se fortemente nessas empresas.¹⁰

As regras prudenciais eram simples pelos padrões atuais. A lei exigia uma relação adequada entre os recursos próprios de um banco e o total de seus passivos e uma relação adequada entre seus ativos líquidos e seus passivos de curto prazo, deixando os detalhes para um decreto regulamentar. Exigia também que os bancos publicassem suas contas anuais e, no caso das instituições maiores, balanços intermediários, segundo uma estrutura prescrita. A obrigação de publicar foi uma inovação de importância duradoura, porque deu aos depositantes uma base, ainda que limitada, para julgar as instituições às quais confiavam seu dinheiro. O Banco Nacional Suíço (BNS/SNB), que já compilava estatísticas bancárias antes de 1934, obteve pela lei o direito legal de exigir, a qualquer momento, balanços anuais e intermediários de qualquer banco.¹¹

Duas outras características da lei original refletiam a experiência específica da crise. A primeira era um conjunto de regras sobre moratórias e concordatas para bancos em dificuldade, que permitia a um banco obter o diferimento de suas obrigações sob controle judicial e reestruturar-se sem falência imediata. A segunda era um privilégio na falência para os depósitos de poupança até 5.000 francos, que dava aos pequenos poupadores prioridade sobre os demais credores.¹² Ambos os instrumentos foram concebidos tendo em vista o destino do Volksbank e do Diskontbank. Destinavam-se a evitar a repetição das falências desordenadas de 1933 e 1934 e a proteger os depositantes que os social-democratas afirmavam representar.

A lei continha ainda uma disposição hoje quase esquecida, embora tivesse grande importância para o Banco Nacional Suíço na década de 1930. Os bancos que pretendessem realizar grandes empréstimos ou investimentos no exterior tinham de notificar previamente o Banco Nacional, que podia se opor se a operação conflitasse com a política monetária ou os interesses econômicos do país.¹³ A disposição exprimia uma lição da crise: os créditos alemães que quase haviam destruído vários grandes bancos tinham sido concedidos sem que nenhuma autoridade pública fosse consultada.

A Comissão Federal de Bancos

A instituição criada pela lei revelou-se mais duradoura do que qualquer de suas regras materiais. A Comissão Federal de Bancos era uma autoridade independente composta de membros nomeados pelo Conselho Federal, vinculada administrativamente ao Departamento Federal de Finanças e assistida por uma pequena secretaria. Seu primeiro presidente foi o ex-conselheiro federal Edmund Schulthess, que deixara o governo em 1935 e que, como chefe do Departamento de Economia em 1925, havia ele próprio redigido um dos projetos de lei bancária fracassados da década de 1920.¹⁴ A nomeação de um ex-membro do governo sinalizava que a nova autoridade deveria ter peso, e as palavras de Schulthess na primeira reunião mostram que seus fundadores entendiam sua missão tanto como a preservação do sistema bancário quanto como seu controle.

Os poderes da Comissão eram inicialmente limitados. Ela podia expedir instruções, exigir informações dos bancos e de seus auditores, ordenar a correção de irregularidades e, em último caso, requerer a retirada do direito de um banco de operar. Não dispunha de um grande corpo de inspetores próprio e dependia dos relatórios dos auditores reconhecidos. Essa limitação era deliberada. Cumpria a promessa feita aos banqueiros em 1931 de que a supervisão seria branda e não seria exercida pela administração estatal, mantendo o supervisor à distância dos dossiês individuais dos clientes protegidos pelo sigilo bancário. O pessoal e os dirigentes da Comissão estavam eles próprios vinculados ao sigilo e, como mostra a seção seguinte, o artigo 47 original incluía expressamente os observadores da Comissão de Bancos entre as pessoas passíveis de punição por violação do segredo profissional. A história posterior da Comissão, que cresceu desse começo modesto até se tornar uma das mais importantes autoridades econômicas do país, é descrita na seção VIII.

Notas

1. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), sobre o anteprojeto de fevereiro de 1933 e os comentários da Associação Suíça de Banqueiros, citando a carta de Jöhr de janeiro de 1932 e a declaração de Musy de setembro de 1931 a partir dos arquivos do Departamento Federal de Finanças. Guex cita também o presidente da Confederação, Heinrich Häberlin, no sentido de que uma supressão aberta ou velada do sigilo bancário seria fatal. ↩
2. Preâmbulo da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas, de 8 de novembro de 1934 (SR 952.0), versão consolidada de 1º de janeiro de 2024 no LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: “nach Einsicht in eine Botschaft des Bundesrates vom 2. Februar 1934” (BBl 1934 I 171). ↩
3. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), p. 26 (“In seiner Botschaft an das Parlament nahm der Bundesrat mit ganzen zwei Sätzen Bezug auf das Bankgeheimnis”). ↩
4. Guex, “Origins of the Swiss Banking Secrecy Law” (2000), p. 244 (“the article dealing with banking secrecy occasioned no debate, nor was it modified to any notable degree”). ↩
5. Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), p. 27 (“Am 8. November 1934 wurde das Bankengesetz vom Nationalrat mit 119:1 Stimmen … verabschiedet”). ↩
6. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, retrospectiva da história da Comissão, p. 18, https://www.finma.ch/de/~/media/finma/dokumente/dokumentencenter/myfinma/finma-publikationen/geschaeftsbericht/jb08_d_ebk.pdf. O último relatório anual da Comissão recorda sua criação em 1935, na esteira da crise bancária, e cita o discurso inaugural de seu primeiro presidente, em abril de 1935. ↩
7. Körner e Cassis, “Banken”, HLS (2006), que qualifica as intervenções federais da lei de “moderadas” e registra que a auditoria passaria a ser confiada a sociedades fiduciárias independentes (“die Buchprüfung, die fortan unabhängigen Treuhandgesellschaften zu übertragen war”). ↩
8. Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (SR 952.0), versão consolidada de 1º de janeiro de 2009 no LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de, nota de rodapé ao art. 3, al. 2, let. c (garantia de uma atividade irrepreensível): “Fassung gemäss Ziff. I des BG vom 11. März 1971, in Kraft seit 1. Juli 1971 (AS 1971 808 824 Art. 1; BBl 1970 I 1144)”. Sobre a revisão de 11 de março de 1971, em vigor desde 1º de julho de 1971, e o Bundesbeschluss anterior, de 21 de março de 1969, sobre a exigência de licença para bancos sob controle estrangeiro, ver BGE 98 Ib 375 (13 de outubro de 1972), https://servat.unibe.ch/dfr/bge/b1098375.html. ↩
9. Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (Lei dos Bancos, BankG), de 8 de novembro de 1934, SR 952.0, versão consolidada em 1º de janeiro de 2023, artigo 3, alíneas 1 e 2, e artigo 18, alínea 1, consultada por meio de uma reprodução do texto da Fedlex, https://compare.coveredbondlabel.com/download-file/141. ↩
10. Art. 18, al. 1, da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (SR 952.0), versão consolidada de 1º de janeiro de 2024 no LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/251813/de: os bancos devem designar uma empresa de auditoria licenciada pela Autoridade Federal de Supervisão da Auditoria nos termos do art. 9a, al. 1, da Lei de Supervisão da Auditoria, de 16 de dezembro de 2005, para realizar uma auditoria nos termos do art. 24 da Lei de Supervisão do Mercado Financeiro, de 22 de junho de 2007 (LFINMA/FINMASA, SR 956.1). ↩
11. Banco Nacional Suíço, relatório anual de 1934, p. 6, que afirma que o Banco Nacional “befugt ist, jederzeit und von jeder Bank Jahresbilanzen und besonders Zwischenbilanzen zu verlangen” e que os bancos devem prestar-lhe, mediante solicitação, informações sobre seus balanços, e p. 18, que cita a “Bankstatistik 1933”, https://www.snb.ch/dam/jcr:f8ca1781-057d-491b-a082-cad9cc804656/annrep_1934_komplett.de.pdf. ↩
12. Banco Nacional Suíço, relatório anual de 1934 (acima), p. 18, que afirma que a Lei dos Bancos protege a poupança suíça “indem die Spareinlagen bis zum Betrage von fünftausend Franken ein Konkursvorrecht vor den gewöhnlichen Forderungen” gozam; Tribunal Federal, BGE 100 III 67, sobre a moratória bancária (Bankenstundung) nos termos do artigo 32 BankG em sua versão anterior a 2004, que tinha os mesmos efeitos que a moratória concordatária ordinária, https://servat.unibe.ch/dfr/bge/c3100067.html. O sistema de proteção dos depósitos foi amplamente revisto em 2004. ↩
13. Banco Nacional Suíço, relatório anual de 1934 (acima), p. 5, sobre o dever dos bancos, nos termos da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas de 8 de novembro de 1934, de informar o Banco Nacional antes de celebrar ou participar de determinadas operações estrangeiras definidas, e sobre seu poder de se opor “mit Rücksicht auf die Landeswährung, die Gestaltung des Zinsfusses auf dem Geld- und Kapitalmarkt oder die wirtschaftlichen Landesinteressen”. Os artigos 7 a 9 BankG foram revogados pelo Anexo, n.º II 5, da Lei do Banco Nacional, de 3 de outubro de 2003, com efeitos a partir de 1º de maio de 2004, como mostra a versão consolidada de 27 de dezembro de 2006 no LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141673/de. ↩
14. Eidgenössische Bankenkommission, Jahresbericht 2008, p. 18, que indica o conselheiro federal Schulthess como primeiro presidente da Comissão e cita seu discurso inaugural: a tarefa não seria fácil, e a Comissão teria de se esforçar com todas as suas forças para preservar o sistema bancário suíço. Sobre a proposta de 1925, ver Vogler, Das Schweizer Bankgeheimnis (2005), p. 14. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.