A conferência do Gotthard de 1869 e o tratado de 15 de outubro de 1869

Os preparativos diplomáticos ocuparam a maior parte dos anos 1860. Depois que a Itália indicou sua preferência pelo Gotthard e os Estados alemães chegaram à mesma posição, o Conselho Federal suíço, pressionado por esses sinais estrangeiros e pela associação do Gotthard, endossou o traçado do Gotthard.¹ As negociações culminaram numa conferência internacional que se reuniu em Berna de 15 de setembro a 15 de outubro de 1869. O conselheiro federal Emil Welti, chefe do Departamento dos Correios e das Ferrovias, presidiu-a. A conferência fixou o programa de construção, o montante total dos custos e a forma como os recursos seriam levantados.² Delegados italianos e alemães sentaram-se à mesa com os negociadores suíços.³ O lado técnico da conferência era tão importante quanto o diplomático, porque os Estados subsidiantes queriam garantias quanto ao traçado, às declividades e ao comprimento do túnel de cume antes de comprometerem recursos públicos.

O plano de financiamento acordado na conferência pressupunha um custo total de 187 milhões de francos para toda a rede. A Itália contribuiria com 45 milhões de francos, o lado alemão com 20 milhões e a Suíça com 20 milhões, o que perfazia ao todo 85 milhões de francos em subsídios. Os 102 milhões de francos restantes seriam levantados no mercado de capitais pela companhia que construiria e operaria a linha.⁴ A parcela suíça não era um subsídio federal no sentido moderno. Nos termos da constituição de 1848 e da Lei sobre as Ferrovias de 1852, a Confederação deixava a construção ferroviária a cargo dos cantões e das companhias privadas, de modo que os 20 milhões de francos suíços foram suportados pelos cantões interessados juntamente com a Nordostbahn e a Centralbahn.⁵ Em termos proporcionais, os subsídios cobriam cerca de 45 por cento dos custos estimados, enquanto se esperava que o mercado de capitais fornecesse o restante. O artigo da Wikipedia alemã sobre a ferrovia calcula as proporções em 24,05 por cento para a Itália, 10,7 por cento cada para a Alemanha e a Suíça e 54,55 por cento para o mercado internacional de capitais.⁶

O tratado entre a Suíça e a Itália foi assinado em Berna em 15 de outubro de 1869. O lado alemão aderiu por uma convenção de 28 de outubro de 1871, depois que a fundação do Império Alemão substituiu a Confederação da Alemanha do Norte e os Estados do sul como parte contratante relevante. Após a troca das ratificações em 31 de outubro de 1871, o instrumento conjunto foi publicado no Reichsgesetzblatt daquele ano.⁷ O tratado é um documento notável para um jurista. Definia a rede a ser construída, um sistema de linhas de cerca de 263 quilômetros que partia de Lucerna e Zug, passando por Goldau, Flüelen e o túnel de cume, até Biasca e Bellinzona, e dali até Lugano e Chiasso e até Magadino e a fronteira italiana no lago Maggiore. Fixava os subsídios em 45 milhões de francos para a Itália, 20 milhões para a Suíça e 20 milhões para a Alemanha. Previa que um terço dos subsídios seria pago em nove prestações anuais iguais, enquanto os dois terços restantes seriam liberados à medida que se verificasse o avanço do túnel. Pressupunha um prazo de construção de nove anos para o túnel entre Göschenen e Airolo.

Três outras cláusulas revelam como o tratado equilibrava interesses públicos e privados. Os Estados subsidiantes obtinham um direito de fiscalização: todos os anos, em época fixa, as obras seriam verificadas na presença de delegados dos Estados contratantes. O tratado estabelecia tarifas máximas para passageiros e mercadorias, com fretes escalonados conforme a declividade da linha e o tipo de carga, para que os Estados subsidiantes pudessem ter a certeza de que seu dinheiro público não se converteria em lucros de monopólio à custa de seus comerciantes. Por fim, a Suíça reservava-se o direito de tomar as medidas necessárias à manutenção de sua neutralidade e à defesa do país.⁸ A reserva de neutralidade viria a ganhar grande importância no século XX. Para a história financeira, são as duas primeiras cláusulas que importam. Elas fizeram dos Estados estrangeiros mais do que doadores passivos: os governos subsidiantes tornaram-se partes fiscalizadoras, interessadas no andamento das obras e nas tarifas, que é a posição que concedentes públicos e bancos de desenvolvimento ocupam no project finance moderno.

A arquitetura jurídica de 1869 era estratificada. No topo estava um tratado internacional entre Estados soberanos, que criava obrigações entre governos. Abaixo dele estava uma concessão suíça, outorgada pelos cantões nos termos da Lei sobre as Ferrovias de 1852, e abaixo desta uma companhia privada que receberia os subsídios, deteria a concessão e levantaria o capital. Os subsídios estavam condicionados à constituição de uma companhia com capital acionário e obrigacionista adequado, ao passo que a capacidade da companhia de levantar esse capital dependia, por sua vez, da credibilidade dos subsídios. Cada camada sustentava as demais. As autoridades federais suíças atuavam como intermediárias entre os governos estrangeiros e a companhia privada, porque o tratado foi celebrado pela Confederação, embora a própria Confederação nada contribuísse nessa fase. Esse papel de intermediário exporia o Conselho Federal a forte pressão política quando o projeto entrasse em dificuldades.

O lado italiano tinha fortes razões para dar a maior contribuição. Para o jovem reino, o Gotthard oferecia uma rota para o norte que evitava o controle tanto austríaco quanto francês, e Milão, em particular, esperava tornar-se o terminal sul de uma nova artéria comercial europeia. O primeiro-ministro italiano Luigi Federico Menabrea, que conduziu as negociações, era cético quanto ao sistema federal suíço e observou que era a Suíça que nunca conseguiria compreender a si mesma.⁹ O comentário refletia a dificuldade de negociar com um Estado em que o governo central tinha pouco poder em matéria ferroviária e em que cantões, companhias e uma associação privada falavam com vozes diferentes. O mérito de Escher foi apresentar essas vozes aos parceiros estrangeiros como uma contraparte única e confiável. Poucas outras figuras suíças da época poderiam ter combinado, em tais negociações, a autoridade política de um conselheiro nacional com a autoridade financeira do presidente da Kreditanstalt.

Notas

1. Heid et al., “Verkehr – Nord-Süd-Transit”, sozialgeschichte.ch (ver acima), que observa que, em 1869, a Itália e os Estados alemães declararam sua preferência pela rota do Gotthard e que o Conselho Federal posteriormente a endossou na sequência de pressões estrangeiras. ↩
2. Claudia Aufdermauer, “Welti, Emil”, Neue Deutsche Biographie online (1º de outubro de 2022), e Wilhelm Oechsli, “Welti, Friedrich Emil”, Allgemeine Deutsche Biographie 55 (1910), 376–384, ambos via Deutsche Biographie, https://www.deutsche-biographie.de/dboW3791.html. ↩
3. AlpTransit Portal, “Geschichte des Gotthardkomitees”, https://www.alptransit-portal.ch/Storages/User//Meilensteine/Pin_066/Dokumente_066/Geschichte_Gotthardkomitee.pdf, que nomeia a Alemanha (inicialmente a Confederação da Alemanha do Norte juntamente com o Grão-Ducado de Baden), a Itália e a Suíça como partes de 1869 e indica as contribuições de 45 milhões de francos da Itália e de 20 milhões cada da Alemanha e da Suíça para o capital de construção previsto de 187 milhões. ↩
4. Dodis, “Diplomatie auf Schienen” (ver acima), que indica a estrutura de financiamento acordada na conferência de Berna de 1869: investidores privados 102 milhões de francos, Itália 45 milhões, Alemanha e Suíça 20 milhões cada; Meister, Geschichte des Gotthard-Komitees (ver acima), indica o mesmo capital previsto de 187 milhões de francos. ↩
5. Swissvotes, votação n.º 20, de 19 de janeiro de 1879, sobre a lei federal relativa aos subsídios às ferrovias alpinas, breve descrição, https://swissvotes.ch/vote/20.00/kurzbeschreibung-de.pdf, que afirma que os cantões haviam suportado o subsídio original de 20 milhões de francos conjuntamente com a Schweizerische Nordostbahn e a Schweizerische Centralbahn. ↩
6. Wikipedia (alemão), “Gotthardbahn”, seção sobre o financiamento, https://de.wikipedia.org/wiki/Gotthardbahn. ↩
7. “Übereinkunft zwischen Deutschland, Italien und der Schweiz wegen Herstellung und Subventionierung einer Eisenbahn über den St. Gotthard”, Deutsches Reichsgesetzblatt 1871, n.º 44, 376–389, transcrito no Wikisource, https://de.wikisource.org/wiki/%C3%9Cbereinkunft_zwischen_Deutschland,_Italien_und_der_Schweiz_wegen_Herstellung_und_Subventionierung_einer_Eisenbahn_%C3%BCber_den_St._Gotthard. ↩
8. Übereinkunft (Wikisource, ver acima), arts. 3, 6, 8, 12, 16, 17 e 20, sobre o prazo do túnel, a neutralidade, as tarifas máximas, a verificação anual e os montantes e prestações dos subsídios. ↩
9. Dodis, “Diplomatie auf Schienen” (ver acima), que cita a observação de Menabrea sobre o federalismo suíço. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.