O longo caminho até um banco central

Um país com trinta e seis bancos emissores

O franco suíço, introduzido pela lei federal sobre a cunhagem de moeda de 1850, teve desde o início uma cunhagem federal única, ao passo que o papel-moeda continuou a ser assunto dos bancos. Capítulos anteriores deste livro descreveram como os bancos cantonais e os bancos comerciais privados, entre eles o Zürcher Kantonalbank, emitiam suas próprias cédulas segundo regras cantonais e, mais tarde, sob supervisão federal. O sistema começou com um punhado de instituições. Segundo o Dicionário Histórico da Suíça, havia oito bancos emissores em 1850, ao passo que, em 1879, seu número havia subido para trinta e seis. Uma lei federal de 1881 impôs regras comuns sobre a emissão de cédulas, seu resgate e a cobertura metálica, sem abolir a pluralidade de emissores.¹

Contemporâneos e economistas posteriores discutiram em que medida esse regime descentralizado funcionava bem. Tratava-se de uma forma de free banking regulado, e pesquisas publicadas nos últimos anos constataram que, em alguns aspectos, ele funcionava melhor do que seus críticos afirmavam. Suas fraquezas, no entanto, tornavam-se visíveis em todas as crises. Como os bancos emissores tinham um incentivo para manter suas reservas metálicas no nível mais baixo permitido pela lei, as cédulas retornavam a eles para resgate em momentos de tensão, as moedas metálicas eram entesouradas e a economia sofria com a escassez de meios de pagamento precisamente quando mais precisava de liquidez.² O franco também tendia a ser negociado abaixo da paridade com o franco francês, uma vez que a Suíça não dispunha de uma instituição capaz de defender sua taxa de câmbio elevando uma taxa de desconto central. Juntamente com a deflação da década de 1880, esses problemas convenceram uma parte crescente da classe política de que a descentralização havia atingido seus limites.

O artigo constitucional de 1891

A primeira tentativa de conferir à Confederação o monopólio da emissão de cédulas fracassou. Uma iniciativa popular apresentada para esse fim foi rejeitada nas urnas em 31 de outubro de 1880. Uma década depois, a Assembleia Federal propôs um art. 39 revisto da Constituição Federal, e em 18 de outubro de 1891 o povo e os cantões o aceitaram. O novo artigo dispunha que o direito de emitir cédulas e outros instrumentos monetários equivalentes pertencia exclusivamente à Confederação. A Confederação podia exercer esse monopólio por meio de um banco estatal ou de um banco central constituído como sociedade por ações, com sua participação e sob sua supervisão, e pelo menos dois terços do lucro líquido deveriam caber aos cantões. O artigo foi aceito com 59,3% dos votos e a maioria dos cantões. O apoio foi mais elevado em Schaffhausen, com 87,6%, e mais baixo em Genebra, onde apenas 8,0% votaram a favor.³

O resultado de Genebra merece um momento de atenção em um livro que tem um volume complementar sobre Genebra. A cidade às margens do Ródano tinha sua própria tradição de private banking e um banco cantonal emissor bem estabelecido, razão pela qual seus eleitores viam o monopólio como uma intromissão de Berna em assuntos que vinham sendo resolvidos localmente havia gerações. O fato de o centro financeiro francófono ter votado quase unanimemente contra um monopólio federal de emissão, enquanto o pequeno cantão industrial de Schaffhausen votava quase unanimemente a favor, ilustra o quanto as questões monetárias estavam ligadas à identidade regional e ao sentimento federalista. A decisão posterior de dividir a sede do banco nacional entre Berna e Zurique deve ser lida tendo como pano de fundo essa rivalidade regional.

A redação do artigo de 1891 deixou em aberto a questão decisiva. Embora admitisse tanto um banco estatal quanto um banco constituído como sociedade por ações, nada dizia sobre a sede, a governança ou a participação dos cantões no capital. Richli, ao rever a história legislativa, observou que o processo parlamentar que conduziu à Lei sobre o Banco Nacional levou quase quinze anos, precisamente porque cada um desses pontos dividia o país.⁴

O fracassado banco federal de 1897

A primeira lei de execução escolheu a mais centralista das opções permitidas. A Lei Federal sobre a Criação do Banco Federal Suíço (Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank) previa um banco puramente estatal, de propriedade da Confederação. O Parlamento aprovou-a com maiorias confortáveis no Conselho Nacional e com uma maioria estreita no Conselho dos Estados, onde obteve 20 votos contra 17. Os opositores lançaram um referendo. Na votação popular de 28 de fevereiro de 1897, com uma participação de 64,6%, a lei obteve apenas 43,3% dos votos e foi rejeitada.⁵

O título da análise da Swissvotes, que interpreta a rejeição como um acerto de contas com os radicais e os socialistas, capta o clima político. A oposição reunia federalistas dos cantões católico-conservadores, que temiam um novo crescimento do poder federal, e banqueiros e meios empresariais liberais, que desconfiavam de um banco dirigido por funcionários federais e exposto à pressão parlamentar. Os bancos cantonais, que perderiam o negócio de emissão de cédulas, também eram céticos, pois um banco estatal de propriedade da Confederação pouco lhes prometia em troca. Para Zurique, a questão da sede acrescentava uma dimensão adicional. Um banco estatal teria quase inevitavelmente sido instalado na capital federal, ao passo que a comunidade comercial e financeira de Zurique esperava que o banco central se localizasse onde o mercado monetário efetivamente funcionava.

O compromisso de 1905

Após a derrota de 1897, o Conselho Federal e o Parlamento trabalharam em direção a uma solução capaz de sobreviver a um referendo. O resultado foi um banco central sob a forma jurídica de uma sociedade por ações regida por lei federal especial, que é como o Banco Nacional Suíço (BNS/SNB) continua organizado. Os cantões, os antigos bancos emissores e investidores privados tornaram-se acionistas, ao passo que a própria Confederação não detinha ações. Os cantões foram compensados pela perda de suas receitas de emissão de cédulas por meio de sua participação no capital e nos lucros. Segundo o relato histórico do próprio Banco Nacional Suíço, as negociações giraram em torno de três pontos: a estrutura jurídica do banco, sua sede e os interesses financeiros dos cantões. O compromisso deu ao banco uma sede dupla, em Berna e em Zurique.⁶

A Lei Federal sobre o Banco Nacional Suíço, de 6 de outubro de 1905, entrou em vigor em 16 de janeiro de 1906.⁷ Nas palavras de Jakob Tanner no Dicionário Histórico da Suíça, o longo e conflituoso processo legislativo terminou assim em um compromisso. Tanner assinala que a Suíça foi uma retardatária entre os Estados europeus: a França havia criado seu banco central em 1800, a Áustria em 1816, a Alemanha em 1875 e a Itália em 1893.⁸ Harold James, principal autor da história do centenário do banco, comparou o Banco Nacional Suíço com o Federal Reserve System dos Estados Unidos, criado em 1913: ambos foram nascimentos tardios, concebidos em resposta à percepção de falhas de mercado e destinados a racionalizar o sistema de pagamentos de um país federal.⁹

A construção jurídica teve consequências duradouras. Como o banco era uma sociedade com acionistas, tinha uma assembleia geral, um Conselho do Banco com representantes das regiões e do meio empresarial e uma Diretoria (Direktorium) composta por banqueiros centrais profissionais nomeados pelo Conselho Federal. As regras de distribuição de lucros favoreciam os cantões, que, como grupo, se tornaram os maiores acionistas. Hoje, o capital social ascende a 25 milhões de francos, divididos em 100.000 ações nominativas com valor nominal de 250 francos, das quais cerca de 55% são detidas por cantões, bancos cantonais e outras entidades de direito público, ao passo que o dividendo está limitado a seis por cento do capital social.¹⁰ O relato da swissinfo sobre a fundação resumiu de forma concisa a lógica dessa construção: a forma de sociedade privada foi escolhida para apaziguar os cantões e os bancos cantonais que estavam perdendo sua soberania monetária, tornando-os acionistas majoritários e atribuindo-lhes dois terços do lucro anual.¹¹

Notas

1. Peter Püntener, “Notenbanken”, in: Historisches Lexikon der Schweiz (HLS), https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. O artigo descreve a evolução desde os vários bancos emissores públicos e privados do período da Regeneração até os 36 institutos de 1879, a lei federal de 1881 e a liquidação do negócio de emissão dos antigos emissores até 1910. Ver também: Püntener, “Notenbanken” (HLS), sobre a deflação da década de 1880, a instabilidade da taxa de câmbio do franco e o consequente movimento em direção à centralização, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013746/. ↩
2. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. O artigo observa que, antes de 1907, bancos comerciais privados e bancos cantonais emitiam suas próprias cédulas, que a monetização da economia crescia mais rapidamente do que as reservas de ouro e que o entesouramento de moedas metálicas nas crises prejudicava a economia. ↩
3. Christian Bolliger, “Banknotenausgabe: Ein Bundesmonopol mit Fragezeichen”, in: Handbuch der eidgenössischen Volksabstimmungen 1848–2007 (2010), análise da votação de 18 de outubro de 1891, disponível em https://swissvotes.ch/attachments/ea57b4ae34f16ca2222dbde977a9c3f401e11f3b8b4c1ce044ee2ede2ffccaa3. A análise refere-se também à iniciativa fracassada de 1880 e às tentativas de regulamentação de 1874 e 1881. ↩
4. Paul Richli, “Der Schweizer Franken und sein Wert – ein juristischer Aufreger erster Güte”, Festvortrag zum Dies Academicus der Universität Luzern, 7 de novembro de 2013, Luzerner Universitätsreden Nr. 26, p. 12, https://www.unilu.ch/fileadmin/universitaet/unileitung/dokumente/universitaetsreden/Unireden_26.pdf. Richli cita o texto do artigo de 1891, menciona a votação fracassada de 28 de fevereiro de 1897 e descreve o compromisso que dividiu a sede entre Berna e Zurique. ↩
5. Swissvotes, votação n.º 50, “Bundesgesetz über die Errichtung der schweizerischen Bundesbank”, 28 de fevereiro de 1897, https://swissvotes.ch/vote/50.00. O registro indica as votações parlamentares (Conselho Nacional, 83 a 49; Conselho dos Estados, 20 a 17), a participação de 64,60% e a parcela de votos favoráveis de 43,33%. A análise que o acompanha intitula-se “Das Nein zur Bundesbank als Abrechnung mit Radikalen und Sozialisten”. ↩
6. Banco Nacional Suíço, “How long has the Swiss National Bank existed?” (SNB explained: History), https://www.snb.ch/en/snb-explained/history. A página aponta a estrutura jurídica, a sede e os interesses financeiros dos cantões como os pontos de discórdia e descreve a solução como uma “sociedade por ações regida por lei especial”, com sedes em Berna e Zurique. ↩
7. Banco Nacional Suíço, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company; a data de 6 de outubro de 1905 também é indicada na Wikipedia, “Swiss National Bank”, https://en.wikipedia.org/wiki/Swiss_National_Bank. ↩
8. Jakob Tanner, “Schweizerische Nationalbank (SNB)”, in: HLS, versão de 29 de junho de 2015, https://hls-dhs-dss.ch/de/articles/013747/2015-06-29/. O artigo descreve o SNB como uma sociedade por ações de estatuto especial, indica as datas de fundação dos bancos centrais europeus e afirma que a lei de 1905 pôs fim, por meio de um compromisso, a um processo legislativo longo e conflituoso. ↩
9. Harold James, discurso no lançamento da publicação comemorativa “The Swiss National Bank 1907–2007”, Zurique, 21 de junho de 2007, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/speeches/2007/ref_20070621_hja/publications0_en/ref_20070621_hja.en.pdf. ↩
10. Banco Nacional Suíço, “The SNB as a joint-stock company”, https://www.snb.ch/en/the-snb/organisation/snb-joint-stock-company, sobre o capital social, as ações nominativas, os acionistas públicos e privados, a ausência de qualquer participação acionária da Confederação e o limite de 6% para o dividendo. ↩
11. swissinfo.ch, “Erst die Nationalbank hat den Franken ‘nationalisiert’”, https://swissinfo.ch/ger/erst-die-nationalbank-hat-den-franken--nationalisiert-/5939048. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.