O problema nomeado: do resgate do UBS à comissão de especialistas

O mandato de novembro de 2009

A expressão “too big to fail” (grande demais para quebrar) circulava na política bancária norte-americana desde o resgate do Continental Illinois em 1984, mas a crise de 2008 conferiu-lhe uma nova urgência no mundo inteiro. Na Suíça, o diagnóstico era contundente. Em artigo publicado no fim de 2010, Michael Ambühl, então secretário de Estado para Questões Financeiras Internacionais, e seu colega Ulf Lewrick escreveram que o UBS e o Credit Suisse respondiam juntos por cerca de um terço das operações domésticas de crédito e de depósito e que, antes da crise, seus balanços haviam superado o produto interno bruto suíço em um fator de aproximadamente 4,5. Como o Estado não podia permitir a quebra dessas instituições sem pôr em risco a estabilidade financeira, prosseguiam os autores, surgia uma garantia estatal implícita que distorcia a concorrência e expunha os contribuintes a riscos consideráveis.¹ Essa frase contém, em miniatura, toda a teoria do regime. O próprio resgate fora justificado pelo tamanho e pela interconexão do UBS, e é exatamente por isso que criou uma expectativa destinada a sobreviver a ele.

Em 4 de novembro de 2009, pouco mais de um ano após o resgate, o Conselho Federal anunciou ter instituído uma comissão de especialistas para examinar os riscos econômicos representados pelas grandes empresas. A comissão, que deveria incluir representantes das autoridades, do meio acadêmico e da iniciativa privada, tinha a incumbência de propor abordagens para mitigar o problema do “too big to fail”.² A formulação genérica do mandato merece atenção. Embora a comissão tenha sido conhecida desde o início como comissão TBTF e tenha se ocupado quase exclusivamente dos dois grandes bancos, sua competência formal abrangia as grandes empresas em geral. A escolha refletia a sensibilidade política do momento. Como a Confederação acabara de ser obrigada a socorrer um banco, uma comissão dedicada expressamente à regulação bancária teria sido lida, no país e no exterior, como um veredito sobre todo o centro financeiro.

O presidente foi Peter Siegenthaler, que até pouco antes dirigira a Administração Federal das Finanças e que, por isso, conhecia profundamente as consequências fiscais do resgate do UBS.³ A comissão de Siegenthaler trabalhou com uma combinação de funcionários do Departamento de Finanças, do Banco Nacional Suíço (BNS) e da autoridade de supervisão, a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), acadêmicos e representantes dos próprios bancos. A presença dos bancos foi criticada por alguns setores da esquerda, que suspeitavam que o setor diluiria as propostas. Na prática, a inclusão do UBS e do Credit Suisse teve um efeito paradoxal. Vinculou as instituições a um consenso que mais tarde elas dificilmente poderiam renegar. Também deu à comissão acesso a conhecimentos técnicos sobre instrumentos de capital e estruturas jurídicas de que a administração não dispunha.

O relatório intermediário de abril de 2010

A comissão publicou um relatório intermediário em 22 de abril de 2010. O relatório recomendava uma revisão da legislação bancária destinada a assegurar que o Estado não tivesse de resgatar novamente um grande banco. Exigências mais elevadas de capital e de liquidez para as instituições sistemicamente importantes seriam combinadas com medidas organizacionais que permitissem, em uma crise, separar as funções sistemicamente importantes do restante do banco sem intervenção estatal. O UBS e o Credit Suisse foram identificados como as duas instituições em questão. A comissão rejeitou, por considerá-la rigorosa demais, a ideia de impor um limite absoluto ao tamanho dos bancos por meio de tetos para seus balanços ou suas participações de mercado. O próprio Siegenthaler advertiu que a comissão apenas esboçara um arcabouço e que as medidas concretas ainda precisavam ser definidas.⁴

As reações prenunciaram as linhas políticas dos dois anos seguintes. Os democratas-cristãos, os liberais e os social-democratas saudaram regras mais rígidas de capital e de liquidez. Os Verdes e a União Sindical Suíça consideraram as propostas insuficientes; o economista-chefe da federação sindical, Daniel Lampart, lamentou que o relatório não contivesse números para as exigências de capital. A Economiesuisse, a federação empresarial, pediu mais tempo e um ritmo mais lento até que o relatório final estivesse disponível.⁵ A rejeição de tetos de tamanho e de uma separação formal entre o banco de investimento e o banco de varejo foi a escolha estratégica decisiva do relatório intermediário. Significava que a Suíça tentaria neutralizar as consequências do tamanho por meio de capital e de planejamento, deixando os bancos livres para decidir seus próprios modelos de negócio. Debatida desde então, essa escolha voltou com toda a força depois de 2023.

O relatório final de 30 de setembro de 2010

A comissão entregou seu relatório final ao Conselho Federal em 30 de setembro de 2010. Na entrevista que concedeu à Die Volkswirtschaft dois meses depois, Siegenthaler resumiu o pacote como um conjunto de medidas que abrangia quatro áreas: capital, exigências de liquidez, diversificação de riscos e disposições organizacionais para uma emergência.⁶ As quatro áreas deveriam operar em conjunto. O capital e a liquidez reduziriam a probabilidade de quebra. As regras de diversificação de riscos limitariam a interconexão entre os grandes bancos e as demais instituições. As medidas organizacionais assegurariam que, se a quebra ainda assim ocorresse, as funções das quais dependia a economia suíça pudessem ser mantidas sem o Estado.

As propostas de capital atraíram a maior atenção, porque iam muito além dos padrões de Basileia III que o Comitê de Basileia de Supervisão Bancária estava finalizando nos mesmos meses. A comissão propôs uma exigência total de até cerca de 19% dos ativos ponderados pelo risco para os dois grandes bancos, composta de três camadas. A camada de base correspondia ao mínimo internacional de 4,5% em capital ordinário. Um colchão de 8,5% deveria consistir em pelo menos 5,5% de capital ordinário e em até 3% de títulos conversíveis contingentes, que seriam convertidos em ações se o índice de capital ordinário caísse abaixo de 7%. Um componente progressivo de até 6%, que dependia do tamanho e da participação de mercado do banco, podia ser atendido com instrumentos conversíveis com gatilho mais baixo, de 5%.⁷ Em números redondos, a fórmula exigia cerca de 10% em capital ordinário e cerca de 9% em capital conversível. A ministra das Finanças, Eveline Widmer-Schlumpf, comparou os 19% propostos com o nível de 10,5% de Basileia III ao apresentar o projeto de lei em abril de 2011.⁸

O uso de títulos conversíveis contingentes foi o elemento mais original do pacote. Esses instrumentos, comumente abreviados como CoCos, são títulos de dívida que se convertem automaticamente em ações ou são baixados quando um gatilho predefinido é atingido. Permitem que um banco mantenha parte de sua capacidade de absorção de perdas sob uma forma mais barata do que ações, assegurando ao mesmo tempo que essa capacidade se torne capital próprio no momento em que for necessária. Em 2010, o mercado para esses instrumentos praticamente não existia. Por isso, a comissão propôs também medidas tributárias para possibilitar sua emissão a partir da Suíça, uma vez que o imposto suíço do selo sobre a emissão de valores mobiliários e o imposto retido na fonte (Verrechnungssteuer) sobre juros teriam, de outro modo, deslocado as emissões para veículos estrangeiros. A abordagem suíça ajudou a criar uma nova classe de ativos, que os grandes bancos e, mais tarde, outras instituições emitiram em volumes consideráveis na década seguinte. O destino desses instrumentos em março de 2023, quando os títulos de capital adicional de nível 1 (additional tier 1) do Credit Suisse foram baixados, confere a esta parte da história uma ironia particular.

As propostas organizacionais assentavam-se no conceito de plano de emergência. Cada banco sistemicamente importante deveria elaborar, e demonstrar ao supervisor, um plano que mostrasse como suas funções sistemicamente importantes na Suíça poderiam ser transferidas para uma entidade jurídica separada e mantidas sem apoio estatal caso o banco se tornasse insolvente. Ambühl e Lewrick explicaram que os bancos teriam de mostrar como essas funções poderiam ser transferidas para uma “entidade receptora” e como a necessária reestruturação organizacional e o tratamento dos credores à prova de insolvência poderiam ser alcançados.⁹ A comissão não exigiu que os bancos se reorganizassem antecipadamente. Deixando-os livres para escolher como alcançar a resolubilidade, propôs recompensá-los com exigências de capital mais baixas se melhorassem sua resolubilidade além do mínimo. Essa combinação de obrigação e incentivo tornou-se uma marca do regime suíço e, como mostram as seções seguintes, uma fonte de controvérsia duradoura.

Notas

1. Michael Ambühl e Ulf Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz”, Die Volkswirtschaft, dezembro de 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/ambuehl/. Ambühl dirigia a Secretaria de Estado para Questões Financeiras Internacionais (SIF), criada em 2010 no âmbito do Departamento Federal de Finanças. ↩
2. Conselho Federal, comunicado de imprensa “Bundesrat setzt Expertenkommission zum Thema ‘too-big-to-fail’ ein”, 4 de novembro de 2009, https://www.admin.ch/de/nsb?id=29925. ↩
3. Geli Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler, Präsident der Expertenkommission Too big to fail”, Die Volkswirtschaft, dezembro de 2010, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2010/12/siegenthaler/. ↩
4. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)”, 22 de abril de 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/ch-expertenkommission-too-big-to-fail-legt-zwischenbericht-vor-zus/8732868. ↩
5. swissinfo.ch, “CH/Expertenkommission ‘Too Big to Fail’ legt Zwischenbericht vor (Zus)” (ver acima). ↩
6. Spescha, “Im Gespräch mit Peter Siegenthaler” (ver acima). As quatro áreas são designadas nas próprias palavras de Siegenthaler: “Eigenmittel, Liquiditätsanforderungen, Risikoverteilung und organisatorische Vorkehrungen für den Notfall”. ↩
7. Sandro Abegglen, Philippe Weber, Daniel Bono e Andrea Huber (Niederer Kraft & Frey), “Too big to fail and Basel III: Switzerland at the forefront”, em Capital Markets Handbook 2011, https://www.nkf.ch/app/uploads/2022/09/Too-big-to-fail-and-Basle-III-Niederer-Kraft-Frey-Ltd.pdf. Os autores descrevem a camada de colchão como 5,5% de capital ordinário mais 3% de CoCos de “gatilho alto” (high-trigger), convertidos a um índice de capital ordinário de 7%, e o componente progressivo como até 6%, que podia ser atendido com instrumentos de “gatilho baixo” (low-trigger), convertidos a 5%. ↩
8. swissinfo.ch, “Gesetz gegen künftiges ‘too big to fail’”, 20 de abril de 2011, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/gesetz-gegen-kuenftiges-too-big-to-fail/30048728. ↩
9. Ambühl e Lewrick, “Too big to fail: Herausforderungen für die Schweiz” (ver acima). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.