O regime posto à prova: março de 2023

Três opções no fim de semana de 18 e 19 de março

O colapso do Credit Suisse é o tema do próximo capítulo, e aqui são examinados apenas os aspectos que dizem respeito ao desenho do regime TBTF. Quando a situação do banco se tornou crítica, na semana de 13 de março de 2023, as autoridades haviam preparado três opções. O relato da própria Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), publicado em dezembro de 2023, descreve-as. A primeira era uma fusão do Credit Suisse com o UBS. A segunda era um saneamento no âmbito do regime TBTF, para o qual a FINMA preparara a decisão de saneamento, o plano de saneamento e uma decisão de nomeação de um agente de saneamento. Nesse cenário, o capital social e os instrumentos de capital adicional de nível 1 (additional tier 1) teriam sido integralmente baixados, e os títulos de bail-in convertidos em capital próprio. A terceira opção, reservada como último recurso, era a falência combinada com a execução do plano de emergência suíço.¹

As autoridades escolheram a fusão. A FINMA apresentou várias razões. Uma solução privada era preferível a medidas impostas pelo Estado. Uma fusão com um parceiro forte infundiria confiança imediata, ao passo que um saneamento por decreto oficial talvez não a restabelecesse plenamente. Um saneamento de um banco global sistemicamente importante em um momento de grande incerteza nos mercados financeiros teria envolvido riscos maiores. A fusão era um processo experimentado e comprovado na prática e não estava sujeita às muitas incertezas e aos muitos riscos de um primeiro saneamento de um banco global sistemicamente importante, com um bail-in jamais testado nessa escala. Por fim, a FINMA apontou uma assimetria: se a fusão tivesse fracassado, o capital gone concern do Credit Suisse ainda estaria intacto para um saneamento, ao passo que um saneamento fracassado teria deixado a falência como única opção.²

O relatório do Conselho Federal de abril de 2024 adotou a mesma linha. Afirmou que a perda de confiança no Credit Suisse fora tão ampla que era altamente questionável se um novo aumento de capital, juntamente com o anúncio de um novo reposicionamento, poderia ter restabelecido a confiança necessária. A resolução de um banco global sistemicamente importante (G-SIB), em particular, envolvia riscos que precisavam ser levados a sério, incluindo riscos jurídicos e de implementação nos planos internacional e nacional, e a implementação do plano de saneamento elaborado para o Credit Suisse teria acarretado desvantagens e riscos consideráveis em comparação com a solução finalmente adotada.³ O relatório registrou também que a solução escolhida levara a uma rápida estabilização dos mercados financeiros.

O que a escolha significa para o regime

A decisão de não recorrer à resolução foi lida de duas formas opostas. Para os críticos, provou que o regime TBTF falhara no momento da verdade: depois de mais de uma década de planejamento, captação de capital e reorganização, as autoridades não confiaram em seu próprio instrumento e voltaram ao método de 2008, uma solução com apoio estatal arranjada ao longo de um fim de semana. Para os defensores, mostrou que o regime funcionara de modo menos visível. Sua existência criou uma alternativa crível que fortaleceu a posição negocial das autoridades, enquanto o capital gone concern oferecia uma reserva que teria permanecido disponível se a fusão tivesse fracassado. O relatório do Conselho Federal observou que, graças às exigências gone concern, cerca de CHF 55 bilhões de capital teriam estado disponíveis para uma resolução. Em sua visão, o regime provavelmente contribuíra também para a redução substancial dos ativos totais do Credit Suisse nos anos anteriores.⁴

Ambas as leituras contêm parte da verdade e podem ser conciliadas. O regime alcançou, no papel, grande parte daquilo para que fora concebido. O Credit Suisse tinha capacidade de absorção de perdas muito acima do mínimo internacional, uma estrutura jurídica adaptada à resolução por ponto único de entrada e um plano de emergência aprovado para suas operações suíças. O que o regime não alcançara era a confiança das autoridades de que um bail-in de um G-SIB pudesse ser executado em mercados turbulentos, em várias jurisdições e no espaço de um fim de semana, sem desencadear contágio. O Banco Nacional Suíço (BNS) reconheceu esse ponto em seu Relatório de Estabilidade Financeira de 2024, que se referia a potenciais obstáculos à execução de uma resolução, em particular riscos jurídicos e possíveis efeitos de contágio no caso de um bail-in.⁵ Um regime de resolução que as autoridades hesitam em utilizar tem valor dissuasório limitado, porque os credores precificarão a probabilidade de um resgate. A persistência da garantia implícita, que o Conselho Federal identificara em 2015, foi confirmada pelos acontecimentos de 2023.

A baixa dos instrumentos de capital adicional de nível 1 do Credit Suisse, no montante de CHF 16 bilhões, pertence à mesma análise. No âmbito da solução de fusão, a FINMA ordenou ao Credit Suisse que aumentasse seu capital mediante a baixa desses instrumentos, sem baixar o capital social e sem bail-in dos demais títulos.⁶ A disputa judicial que se seguiu, incluindo os processos perante o Tribunal Administrativo Federal, é examinada no capítulo G.V. Para os fins deste capítulo, o episódio mostra que os instrumentos criados na esteira do relatório de 2010 de fato absorveram perdas em 2023, mas em uma sequência que inverteu a expectativa ordinária dos investidores, uma vez que os acionistas receberam um pagamento do UBS enquanto os titulares dos instrumentos conversíveis perderam tudo. O relatório do Conselho Federal de 2024 questionou por que os instrumentos de capital adicional de nível 1 não haviam podido cumprir, mais cedo na crise, sua função prevista de absorção de perdas em continuidade operacional (going concern).⁷

As lições identificadas

As análises oficiais da crise concordam quanto a várias fragilidades no desenho do regime. A primeira diz respeito à fase de recuperação. O Conselho Federal concluiu que a implementação e o efeito do plano de recuperação durante a crise deviam ser vistos de forma crítica. As medidas tomadas estiveram longe de ser suficientes, porque sua implementação não fora preparada, seu impacto era insuficiente, a administração do banco não estava disposta a agir e a FINMA não podia impor a ativação do plano.⁸ A própria FINMA observou que revisara e aprovara pela última vez o plano de recuperação do Credit Suisse em 2022 e que a crise mostrara que algumas medidas não podiam ser implementadas na forma planejada.⁹

A segunda fragilidade diz respeito à liquidez. Embora o Credit Suisse cumprisse as exigências regulatórias de liquidez, a perda de confiança levou a saídas muito rápidas e extensas, que a FINMA descreveu como uma corrida bancária digital.¹⁰ A assistência emergencial de liquidez ordinária do BNS esteve longe de ser suficiente, e foi necessário fornecer liquidez estatal adicional com base no direito de necessidade (Notrecht).¹¹ A revisão por pares do Conselho de Estabilidade Financeira (FSB) descreveu os dois instrumentos utilizados em março de 2023. O ELA+ consistia em empréstimos sem garantia com status de credor preferencial para o BNS em caso de falência. O mecanismo público de liquidez de última instância (public liquidity backstop) combinava um status de credor preferencial para o BNS na insolvência com uma indenização pela Confederação por eventuais perdas. Ambos foram concedidos com base no decreto de emergência de 16 de março de 2023. O FSB ressaltou que era importante aprovar a legislação sobre um mecanismo público de liquidez de última instância, a fim de proporcionar um mecanismo eficaz de financiamento de última instância.¹²

A terceira fragilidade diz respeito ao capital no nível do banco controlador. O Conselho Federal constatou que as exigências de capital não eram prospectivas e que a capitalização do banco controlador, o Credit Suisse AG, se revelara um ponto crítico.¹³ A FINMA acrescentou que o Credit Suisse AG tinha a situação de capital mais fraca dentro do grupo e representava, assim, o elo mais fraco da corrente. A quarta fragilidade diz respeito aos poderes de supervisão. A FINMA escreveu que o arcabouço jurídico restringia severamente sua influência sobre a governança. Ela não dispunha de um regime de responsabilidade dos altos executivos (senior managers regime) nem do poder de aplicar multas, e tampouco podia publicar regularmente seus processos de enforcement.¹⁴ O FSB fez a mesma observação, notando que os instrumentos da FINMA eram mais limitados do que os de seus pares.¹⁵

A quinta fragilidade diz respeito ao próprio planejamento de resolução. A FINMA concluiu que os planos de resolução deviam ser adaptados a corridas bancárias mais rápidas e a um número maior de cenários de crise, apoiados por exercícios regulares de crise com as autoridades competentes.¹⁶ O FSB recomendou fortalecer a base legal para exigir mudanças estruturais destinadas a eliminar obstáculos à resolubilidade, publicar as expectativas da FINMA quanto à resolubilidade e esclarecer os critérios para determinar que um banco deixou de ser viável.¹⁷ Em seu relatório de abril de 2024, o Conselho Federal propôs 37 medidas em seis áreas: governança corporativa e supervisão, exigências de capital, intervenção precoce e recuperação, liquidez em uma crise, planejamento de resolução e organização de crise.¹⁸ A implementação dessas medidas é o tema do capítulo G.VI.

O relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI/PUK), publicado em 20 de dezembro de 2024, acrescentou uma dimensão política. Constatou que o Credit Suisse se recusara a utilizar a assistência emergencial de liquidez do BNS em outubro de 2022 por preocupação com sua reputação e que a Suíça carecera de um mecanismo público de liquidez de última instância que poderia ter permitido uma intervenção anterior, capaz de gerar confiança. A comissão concluiu também que o UBS resultante da fusão exigia uma regulação mais rígida e um planejamento de crise coordenado internacionalmente, em razão de seu tamanho em relação à economia suíça.¹⁹

Notas

1. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), pp. 19–20. ↩
2. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), p. 21. ↩
3. Conselho Federal, Report on Banking Stability, 10 de abril de 2024, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/87002.pdf, pp. 18, 20, 46 e 134. ↩
4. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), pp. 18–19. ↩
5. Banco Nacional Suíço, Financial Stability Report 2024, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/financial-stability-report/2024/stabrep_2024/publications0_en/stabrep_2024.en.pdf, p. 10. ↩
6. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), p. 19. ↩
7. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), p. 19. ↩
8. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), p. 20. ↩
9. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), p. 8. ↩
10. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), p. 7. ↩
11. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), pp. 19–20. ↩
12. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 27. ↩
13. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), p. 19. ↩
14. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), pp. 7–8. ↩
15. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 14. ↩
16. FINMA, Lessons Learned from the CS Crisis (ver acima), p. 8. ↩
17. FSB, Peer Review of Switzerland (ver acima), p. 6. ↩
18. Conselho Federal, Report on Banking Stability (ver acima), pp. 26–28, tabela 1. ↩
19. Blick, “Die zehn wichtigsten Erkenntnisse der PUK zum Ende der Credit Suisse” (ver acima). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.