O resgate de 16 de outubro de 2008

Do Lehman Brothers às decisões de fim de semana

As autoridades haviam começado a se preparar muito antes de a crise atingir seu ápice. Quando o mercado interbancário secou, em 9 de agosto de 2007, o Banco Nacional e a Comissão Federal de Bancos (CFB/EBK) ativaram as estruturas de crise que mantinham desde a década de 1990. Em janeiro de 2008, segundo as Comissões de Gestão do Parlamento (GPK), os dirigentes das duas instituições informaram o chefe do Departamento Federal de Finanças de que o UBS enfrentava sérias dificuldades. A partir de então, a organização de crise tripartite do departamento, do Banco Nacional e da Comissão de Bancos preparou um cenário de crise grave. Como nenhum dos cenários elaborados em anos anteriores havia previsto uma crise de todo o sistema financeiro, constataram as comissões, não havia planos operacionais prontos para tal hipótese.¹

O colapso do Lehman Brothers, em 15 de setembro de 2008, transformou a situação. Os mercados monetários congelaram, e as contrapartes retiraram o financiamento dos bancos considerados frágeis. Para o UBS, que de qualquer modo precisava de mais capital, a questão premente passou a ser se conseguiria sobreviver a uma corrida de credores institucionais e de clientes de gestão de patrimônio. Na noite de sábado, 20 de setembro de 2008, o chefe do Departamento Federal de Finanças, o conselheiro federal Hans-Rudolf Merz, sofreu um colapso cardiovascular. Os membros da organização de crise souberam do fato no dia seguinte, e a conselheira federal Eveline Widmer-Schlumpf, chefe do Departamento Federal de Justiça e Polícia, assumiu as funções dele durante as semanas decisivas.² Segundo uma reconstrução posterior da imprensa suíça, Philipp Hildebrand, vice-presidente da Diretoria do Banco Nacional, havia convocado o presidente do conselho e o diretor-presidente do UBS no mesmo fim de semana e lhes dito que se preparassem para um resgate. Representantes do Banco Nacional, da Comissão de Bancos e do banco reuniram-se então, nas semanas seguintes, em locais escolhidos para não chamar a atenção. O diretor da Comissão de Bancos, Daniel Zuberbühler, recordou mais tarde que se encontravam “em horários e lugares onde ninguém nos esperava”.³

O Conselho Federal, como órgão colegiado, foi envolvido tardiamente. As Comissões de Gestão constataram que ele não recebera nenhuma informação sobre os preparativos de crise entre dezembro de 2007 e abril de 2008, embora esses preparativos fossem intensos, e que o chefe do departamento de finanças justificara isso pelo receio de indiscrições. O Conselho Federal só passou a atuar no caso na primeira quinzena de outubro de 2008 e tomou então suas decisões sob grande pressão de tempo. As comissões qualificaram como chocante o fato de o governo não se julgar capaz de guardar um segredo. Em 15 de outubro de 2008, o Conselho Federal aprovou o pacote, anunciado na manhã seguinte.⁴

O que estava em jogo justificava o sigilo. O UBS atendia cerca de um milhão de clientes privados e aproximadamente 300.000 empresas na Suíça e, juntamente com o Credit Suisse, fornecia grande parte do crédito às pequenas e médias empresas.⁵ O Conselho Federal estimou mais tarde o custo potencial de um colapso do sistema entre CHF 75 bilhões e CHF 150 bilhões, o equivalente a 15% a 30% do produto interno bruto anual. O sistema de garantia de depósitos da época, por sua vez, cobria apenas CHF 30.000 por depositante e estava limitado a um total de CHF 4 bilhões para todo o sistema, soma que não teria ido longe se um banco do porte do UBS tivesse quebrado.⁶

As notas conversíveis obrigatórias da Confederação

O primeiro elemento do pacote reforçou diretamente o capital do UBS. A Confederação comprometeu-se a subscrever notas obrigatoriamente conversíveis no valor de CHF 6 bilhões. As notas tinham prazo de 30 meses e pagavam um cupom de 12,5% ao ano, o que correspondia a CHF 750 milhões anuais. Não podiam ser resgatadas em dinheiro e deviam ser convertidas em ações do UBS, no mais tardar no vencimento, a um preço de conversão situado entre um piso de CHF 18,21 e um teto de cerca de CHF 20,24 por ação.⁷ Ao preço mínimo, a conversão teria dado à Confederação uma participação de cerca de 9,3% no banco.⁸ Depois que a assembleia geral extraordinária de 27 de novembro de 2008 criou o capital condicional necessário, as notas foram emitidas no início de dezembro de 2008.⁹

O cupom era deliberadamente alto. Dois economistas que escreveram em Die Volkswirtschaft pouco depois do anúncio explicaram que a taxa de 12,5% protegia os interesses do contribuinte e evitava uma diluição imediata dos acionistas existentes. Eles situaram a solução suíça entre o plano norte-americano, inicialmente concentrado na compra de ativos tóxicos, e o modelo britânico de recapitalização direta.¹⁰ As notas também permitiam à Confederação evitar direitos de voto e assentos no conselho enquanto o instrumento não fosse convertido. Essa característica correspondia à preferência política dos partidos governistas, que desejavam salvar o banco sem nacionalizá-lo.

A recapitalização veio acompanhada de condições. O UBS comprometeu-se a seguir as melhores práticas em matéria de remuneração, a serem definidas em consulta com a Comissão de Bancos, e a fornecer às autoridades todas as informações relevantes. A Comissão de Bancos acompanhou o pacote com medidas que iam além do UBS. Em novembro de 2008, emitiu determinações aos dois grandes bancos que elevavam suas metas de capital bem acima do mínimo de Basileia II e introduziam um índice de alavancagem. Esse índice exigia capital principal de pelo menos 3% do ativo total no nível do grupo e de 4% no nível da instituição individual, com exclusão dos empréstimos domésticos do cálculo e um período de transição até 2013.¹¹

O SNB StabFund

O segundo elemento era maior e mais incomum. O Banco Nacional concordou em criar um veículo de propósito específico que compraria do UBS títulos ilíquidos e outros ativos até o valor de USD 60 bilhões. O veículo seria financiado por um aporte de capital próprio do UBS de até USD 6 bilhões, equivalente a dez por cento do preço de compra, e por um empréstimo do Banco Nacional de até USD 54 bilhões.¹² O empréstimo rendia juros à Libor de um mês acrescida de 250 pontos-base. Como contrapartida adicional, o Banco Nacional recebeu warrants sobre 100 milhões de ações do UBS, que poderiam ser exercidos caso o fundo sofresse prejuízo.¹³

A estrutura atribuía as primeiras perdas ao UBS, por meio de seu aporte de capital, e o risco restante ao Banco Nacional, detentor do empréstimo. Os preços pelos quais os ativos eram transferidos eram decisivos. O Banco Nacional estabeleceu que se aplicaria o menor de dois valores: o valor contábil nos registros do UBS em 30 de setembro de 2008 ou um valor determinado pelo Banco Nacional com base em pareceres independentes. O UBS recebeu uma opção de recomprar o veículo depois que o empréstimo fosse quitado. O Banco Nacional tinha direito ao primeiro USD 1 bilhão de eventual capital remanescente e à metade do restante.¹⁴

A questão da sede gerou controvérsia política. Os primeiros planos previam um veículo nas Ilhas Cayman, localização que atraiu críticas na Suíça porque parecia associar o banco central a uma jurisdição offshore no momento de um resgate pago pelo público suíço.¹⁵ Em 26 de novembro de 2008, o Banco Nacional anunciou que o veículo seria constituído como sociedade em comandita para investimentos coletivos com sede em Berna. Seu sócio comanditado, uma entidade pertencente ao Banco Nacional e com responsabilidade ilimitada, seria dirigido por Thomas Jordan, então membro da Diretoria. O UBS continuaria a gerir os ativos por ora, e a PricewaterhouseCoopers foi nomeada auditora.¹⁶ O veículo recebeu o nome de SNB StabFund.

As transferências ocorreram em três tranches entre dezembro de 2008 e abril de 2009. Em 3 de abril de 2009, o Banco Nacional informou que a transferência havia sido concluída e que o fundo adquirira ativos no total de USD 38,7 bilhões, muito abaixo do teto de USD 60 bilhões. O preço de compra foi USD 0,7 bilhão inferior ao valor contábil dos ativos nos registros do UBS no fim de setembro de 2008. O fundo detinha títulos lastreados em hipotecas residenciais e comerciais norte-americanas e europeias, empréstimos para financiamento imobiliário nos Estados Unidos, na Europa e no Japão e posições em derivativos vinculadas aos preços de imóveis. Do total, 55% dos ativos estavam denominados em dólares norte-americanos, e o restante em euros, libras esterlinas, coroas suecas e ienes.¹⁷ O financiamento consistiu, ao final, num empréstimo do Banco Nacional de USD 25,8 bilhões e num aporte de capital de USD 3,9 bilhões, ao passo que o UBS pagou USD 3,9 bilhões por sua opção de recompra.¹⁸

A combinação dos dois instrumentos distinguiu o resgate suíço da maioria dos realizados em outros países em outubro de 2008. Enquanto o Reino Unido recapitalizou diretamente seus bancos, os Estados Unidos propuseram inicialmente comprar ativos problemáticos em grande escala. A Suíça fez ambas as coisas para uma única instituição, usando o balanço do banco central para o lado dos ativos e o orçamento federal para o lado do capital.¹⁹ A operação era grande mesmo para padrões internacionais. Convertido em francos, o compromisso máximo do Banco Nacional e da Confederação foi estimado em cerca de CHF 68 bilhões quando o pacote foi anunciado.²⁰

Direito de emergência e aprovação parlamentar

A base jurídica do resgate continua a ser um de seus aspectos mais discutidos. A Lei dos Bancos da época não continha disposições sobre a recapitalização de um banco pela Confederação, e o orçamento não previa crédito para tal finalidade. Por isso, em 15 de outubro de 2008, o Conselho Federal adotou uma portaria sobre a recapitalização do UBS AG, fundamentada diretamente na Constituição Federal. Em seu relatório posterior sobre o uso do direito de emergência, o Conselho Federal afirmou que suas medidas de recapitalização do UBS se apoiavam diretamente no art. 184, al. 3, da Constituição, que lhe permite editar portarias e decisões quando a salvaguarda dos interesses do país em suas relações exteriores o exigir, e no art. 185, al. 3, que o autoriza a editar portarias para enfrentar perturbações graves, existentes ou iminentes, da ordem pública ou da segurança interna ou externa. A portaria autorizava o governo a obter os créditos necessários pelo procedimento de urgência da Lei das Finanças da Confederação. Por esse procedimento, a Delegação de Finanças das duas câmaras aprova previamente uma despesa, e o Parlamento dá sua aprovação posteriormente.²¹

O Conselho Federal considerou e rejeitou a alternativa de uma legislação federal urgente com base no art. 165 da Constituição. Como mesmo a legislação urgente exige debates nas duas câmaras, o governo julgou esse caminho lento demais diante da rápida deterioração da situação do UBS. As medidas do Banco Nacional não exigiam base legal especial. O banco central apoiou-se em seu mandato geral de contribuir para a estabilidade do sistema financeiro e em sua competência para realizar operações com bancos, conforme previsto na Lei do Banco Nacional de 2003.²² A portaria de recapitalização caducou quando a Confederação vendeu sua participação. Foi revogada com efeito retroativo a 25 de agosto de 2009 por uma portaria de 20 de janeiro de 2010. Na época, nenhuma regra limitava a vigência de tais portarias. O limite de seis meses que hoje se aplica às portarias de emergência do Conselho Federal só foi introduzido mais tarde.²³

O uso de poderes constitucionais de emergência em benefício de um banco privado provocou fortes críticas. Constitucionalistas questionaram se a proteção de uma única empresa podia ser qualificada como salvaguarda dos interesses externos do país e se o contorno do Parlamento era compatível com o princípio da legalidade. Outros sustentaram que o colapso do UBS teria ameaçado a ordem pública num sentido que justificava o recurso ao art. 185.²⁴ O Conselho Federal defendeu sua abordagem em 2024, ao examinar o uso do direito de emergência no resgate do UBS, na pandemia de COVID-19 e na aquisição do Credit Suisse. Concluiu que pode usar seus poderes constitucionais de emergência sempre que bens jurídicos fundamentais que o Estado tem o dever de proteger estejam agudamente ameaçados, fórmula que vai além das funções policiais tradicionais e abrange a estabilidade do sistema econômico.²⁵

O Parlamento debateu o pacote na sessão de inverno de 2008, sob o número de objeto 08.077. O Conselho Federal apresentou sua mensagem em 5 de novembro de 2008.²⁶ Em 8 de dezembro de 2008, o Conselho Nacional aprovou o pacote por 116 votos a 55. Os social-democratas e os verdes votaram contra, porque a maioria havia rejeitado todas as suas propostas. Essas propostas incluíam um limite de CHF 800.000 para a remuneração anual dos administradores, a proibição de dividendos e uma participação direta da Confederação no capital do UBS. Uma moção para nacionalizar o banco foi rejeitada por 157 votos a 10.²⁷ O Conselho dos Estados debateu o pacote em 15 de dezembro de 2008. Inicialmente aprovou, pelo voto de desempate de seu presidente, a exigência de que o UBS recuperasse bônus injustificados. Essa disposição foi suprimida na conciliação entre as câmaras, de modo que o pacote foi aprovado na forma proposta pelo Conselho Federal.²⁸

O alinhamento político foi característico da política suíça. Os partidos de centro-direita apoiaram o resgate, ao mesmo tempo que criticavam a antiga administração do UBS. Os social-democratas, cujo eleitorado sentia de modo mais intenso que dinheiro público estava sendo usado para salvar banqueiros, exigiram condições muito mais rígidas, entre elas uma participação direta no capital que, a seu ver, deveria ter correspondido a um terço do banco.²⁹ O debate prefigurou as linhas ao longo das quais se travariam, nos anos seguintes, as disputas sobre a questão da remuneração e a legislação sobre instituições grandes demais para quebrar (too big to fail).

Na mesma sessão, o Parlamento reforçou a proteção dos depositantes. Alterações urgentes da Lei dos Bancos elevaram o valor protegido de CHF 30.000 para CHF 100.000 por depositante e por banco e estenderam a proteção a todos os tipos de conta. Elevaram também o teto, para todo o sistema, da obrigação de contribuição dos bancos de CHF 4 bilhões para CHF 6 bilhões, exigiram que os bancos mantivessem ativos domésticos que cobrissem 125% de seus depósitos privilegiados e permitiram pagamentos aos depositantes fora do procedimento ordinário de colocação de créditos.³⁰ Essas regras eram inicialmente temporárias. Mais tarde tornaram-se permanentes e formaram a base do sistema de garantia de depósitos que foi novamente revisto após o colapso do Credit Suisse.

O Credit Suisse e a via privada

O Credit Suisse foi informado do resgate planejado do UBS e recebeu a oferta de apoio semelhante. Segundo reconstruções posteriores, as autoridades notificaram o banco em 9 de outubro de 2008.³¹ O Credit Suisse recusou e anunciou, em 16 de outubro, que havia captado CHF 10 bilhões junto a investidores, entre eles a Qatar Holding, o grupo Olayan, sediado na Arábia Saudita, e a empresa israelense Koor Industries. O capital consistia em ações em tesouraria no valor de CHF 3,2 bilhões, títulos conversíveis de CHF 1,7 bilhão e títulos híbridos de nível 1 (tier 1) de CHF 5,5 bilhões, e elevou o índice de capital de nível 1 pro forma do banco para 13,7%. Seu diretor-presidente, Brady Dougan, explicou que estar numa posição de solidez de capital inquestionável seria primordial em mercados turbulentos.³²

A decisão foi celebrada na época como prova de que o segundo grande banco da Paradeplatz havia gerido seus riscos melhor do que o rival do outro lado da praça. Em parte, a celebração era justificada. Como a Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA) registrou mais tarde, o Credit Suisse começara a reduzir sua exposição ao subprime no quarto trimestre de 2006, antes do UBS.³³ Contudo, a via privada também criou dependências que marcaram a história posterior do banco. Investidores do Catar e da Arábia Saudita tornaram-se grandes acionistas de longa data do Credit Suisse, e sua presença teve papel nos acontecimentos de 2022 e 2023 descritos no capítulo G.V. A decisão de evitar a ajuda estatal em 2008 pertence, portanto, tanto à pré-história do colapso ocorrido quinze anos depois quanto à história da crise.

Notas

1. Relatório das GPK de 30 de maio de 2010 (cit.), constatações sobre a preparação para crises. ↩
2. Relatório das GPK de 30 de maio de 2010 (cit.), relato dos acontecimentos de 20 e 21 de setembro de 2008. ↩
3. Daniel Hügli, “So liefen die dramatischen Tage bei der UBS-Rettung ab”, cash.ch, 3 de outubro de 2018, https://cash.ch/news/politik/grossbanken-so-liefen-die-dramatischen-tage-bei-der-ubs-rettung-ab-1213561. O artigo descreve Hildebrand como presidente do Banco Nacional; em setembro de 2008, a Diretoria era presidida por Jean-Pierre Roth, sendo Hildebrand vice-presidente. ↩
4. Relatório das GPK de 30 de maio de 2010 (cit.), cronologia de 15 e 16 de outubro de 2008. ↩
5. Armando Mombelli, “The day UBS, the biggest Swiss bank, was saved”, swissinfo.ch, 16 de outubro de 2018, https://www.swissinfo.ch/eng/business/2008-crisis_the-day-ubs-the-biggest-swiss-bank-was-saved/44474630. ↩
6. politchronik.swiss (Année politique Suisse), “Massnahmenpaket zur Stärkung des schweizerischen Finanzsystems (BRG 08.077)”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-massnahmenpaket-zur-starkung-des-schweizerischen-finanzsystems-brg-08-077. ↩
7. UBS AG, assembleia geral extraordinária de 27 de novembro de 2008, convocação, item 1 da ordem do dia (criação de capital condicional para as notas obrigatoriamente conversíveis), https://www.ubs.com/global/en/about_ubs/investor_relations/agm/previous-agms/2008/egm27nov2008/invagenda/item1.html. A convocação indica também um índice de capital de nível 1 pro forma de 11,9% após a operação. ↩
8. Business Standard (Bloomberg), 17 de outubro de 2008 (cit.). ↩
9. Yale Program on Financial Stability, “Switzerland: UBS Capital Injection, 2008” (cit.). ↩
10. Martin Hess e David Gerber, “Finanzkrise: Die Schweizer Lösung im internationalen Vergleich”, Die Volkswirtschaft, 1º de dezembro de 2008, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2008/12/gerber-11/. ↩
11. Comissão Federal de Bancos (EBK), Jahresbericht 2008 (cit.), seção sobre os requisitos de capital dos grandes bancos. ↩
12. UBS AG, convocação da assembleia geral extraordinária de 27 de novembro de 2008, item 1 da ordem do dia (cit.). ↩
13. Yale Program on Financial Stability, The New Bagehot Project, “Switzerland: UBS Restructuring, 2008”, https://newbagehot.yale.edu/docs/switzerland-ubs-restructuring-2008/. ↩
14. Banco Nacional Suíço, comunicado à imprensa de 26 de novembro de 2008 sobre a sede e a estrutura do veículo de propósito específico, https://www.snb.ch/public/asset/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2008/pre_20081126_2/publications0_en/pre_20081126_2.en.pdf. ↩
15. Mombelli, swissinfo.ch, 16 de outubro de 2018 (cit.), que menciona a transferência planejada para um veículo de propósito específico nas Ilhas Cayman. ↩
16. Banco Nacional Suíço, comunicado à imprensa de 26 de novembro de 2008 (cit.). ↩
17. Banco Nacional Suíço, comunicado à imprensa de 3 de abril de 2009, “SNB StabFund concludes transfer of UBS assets”, cópia em https://elischolar.library.yale.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=3189&context=ypfs-documents2. ↩
18. Banco Nacional Suíço, comunicado à imprensa de 16 de agosto de 2013, “SNB StabFund repays Swiss National Bank loan”, https://www.snb.ch/public/publication/en/www-snb-ch/publications/communication/press-releases/2013/pre_20130816/publications0_en/pre_20130816.en.pdf. ↩
19. Hess e Gerber, Die Volkswirtschaft, 1º de dezembro de 2008 (cit.). ↩
20. politchronik.swiss (Année politique Suisse), “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008”, https://politchronik.swiss/de/prozesse/15091-krise-auf-dem-amerikanischen-hypothekenmarkt-2007-2008. ↩
21. Conselho Federal suíço, Anwendung von Notrecht, relatório de 19 de junho de 2024, seção 5.1 “UBS-Rekapitalisierung (2008)”, https://www.newsd.admin.ch/newsd/message/attachments/88222.pdf. A portaria foi publicada como AS 2008 4741. ↩
22. Yale Program on Financial Stability, “Switzerland: UBS Restructuring, 2008” (cit.), que menciona os arts. 5 e 9 da Lei do Banco Nacional. ↩
23. Conselho Federal suíço, Anwendung von Notrecht (cit.), seção 5.1 sobre a vigência da portaria. ↩
24. Andreas Kley, “Die UBS-Rettung im historischen Kontext des Notrechts”, Zeitschrift für Schweizerisches Recht (ZSR) 2011 I, p. 123–138, https://www.uzh.ch/cmsssl/ius/dam/jcr:00000000-3d12-7c07-ffff-ffff9899cd61/UBS_ZSR_2011.pdf. Kley observa que a portaria de 15 de outubro de 2008 se apoiou no art. 184, al. 3, e no art. 185, al. 3, da Constituição Federal porque o Conselho Federal considerou o tempo curto demais para criar uma base legal por meio de legislação urgente (p. 133). Ele conclui que “[e]ine Regierung, die mehrfach und vielfältig Notrecht für ihre Tätigkeit beansprucht, ist nicht etwa eine starke, sondern eine ausgeprägt schwache Regierung” (p. 137). ↩
25. Conselho Federal suíço, Anwendung von Notrecht (cit.), conclusões. ↩
26. Comissão Federal de Bancos (EBK), Jahresbericht 2008 (cit.), que registra que o pacote foi apresentado ao Parlamento em 5 de novembro de 2008. ↩
27. politchronik.swiss, “Massnahmenpaket” (cit.), relato do debate no Conselho Nacional. ↩
28. politchronik.swiss, “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008” (cit.), relato do debate no Conselho dos Estados. ↩
29. politchronik.swiss, “Krise auf dem amerikanischen Hypothekenmarkt 2007–2008” (cit.), seção sobre as posições dos partidos. ↩
30. esisuisse, “Geschichte”, https://www.esisuisse.ch/de/ueber-uns/geschichte. O relatório anual da EBK de 2008 (cit.) acrescenta que os depósitos de fundações de previdência receberam proteção especial até 31 de dezembro de 2010. ↩
31. Hügli, cash.ch, 3 de outubro de 2018 (cit.). ↩
32. Business Standard (Bloomberg), 17 de outubro de 2008 (cit.). ↩
33. FINMA, Finanzmarktkrise und Finanzmarktaufsicht (cit.). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.