O acordo sobre imposto retido na fonte de 2011

A oferta suíça e as negociações

O governo suíço procurou uma saída para o conflito que preservasse o sigilo bancário e, ao mesmo tempo, assegurasse ao Estado alemão sua arrecadação. O conceito, desenvolvido no setor bancário suíço e mais tarde conhecido como “Rubik”, estendia a lógica do acordo sobre a tributação da poupança a todas as formas de rendimentos de investimento e ao passado. Os bancos suíços cobrariam um imposto retido na fonte (Verrechnungssteuer) definitivo sobre os rendimentos de investimento dos clientes alemães à alíquota alemã e transfeririam a arrecadação anonimamente para a Alemanha. Os ativos não declarados mantidos no passado seriam regularizados por um pagamento único calculado como percentual do capital. Os clientes que preferissem poderiam, em vez disso, autorizar seu banco a revelar suas contas às autoridades fiscais alemãs. A Alemanha, por sua vez, renunciaria à compra de dados furtados e receberia, por meio de um número limitado de pedidos de informação, um meio de verificar que os residentes alemães não simplesmente transferissem seu dinheiro para outro lugar.

O acordo entre a República Federal da Alemanha e a Confederação Suíça sobre a cooperação nas áreas tributária e dos mercados financeiros foi assinado em 21 de setembro de 2011. Foi alterado por um protocolo de 5 de abril de 2012, que respondeu às críticas na Alemanha e às preocupações da Comissão Europeia quanto à compatibilidade com o acordo sobre a tributação da poupança entre a Suíça e a União Europeia (UE).¹ Na versão alterada, o acordo previa que os rendimentos de capital e os ganhos de capital de contribuintes alemães na Suíça seriam tributados à alíquota alemã de 26,375%, correspondente ao imposto à alíquota fixa de 25% acrescido da contribuição de solidariedade. As futuras heranças de contas não declaradas seriam tributadas a 50%, a menos que os herdeiros concordassem com a revelação. Os ativos não declarados mantidos em 31 de dezembro de 2010 seriam regularizados por um pagamento global anônimo.² A alíquota desse pagamento variava entre 21% e 41% do capital, aplicando-se as alíquotas mais altas às contas de grande porte. Os bancos suíços comprometeram-se a fazer um pagamento antecipado de dois bilhões de francos, a ser recuperado com os pagamentos subsequentes, e a Alemanha foi autorizada a fazer um número limitado de pedidos de informação, cerca de 1.300 nos dois primeiros anos, sem ter de indicar o banco.³

A ratificação na Suíça e no Bundestag

A Suíça aprovou o acordo rapidamente. As duas câmaras da Assembleia Federal o aprovaram no primeiro semestre de 2012, juntamente com os acordos paralelos com o Reino Unido e a Áustria, de modo que o lado suíço estava pronto muito antes do alemão.⁴ Na Alemanha, o Bundestag aprovou o acordo em 25 de outubro de 2012, com 312 votos a favor, 256 contra e uma abstenção. O debate seguiu as linhas partidárias. O ministro das Finanças, Wolfgang Schäuble, defendeu o acordo como um compromisso prático entre Estados soberanos e advertiu o Bundesrat contra sua rejeição. Os liberais democratas elogiaram-no por resolver o passado e assegurar uma tributação correta para o futuro. Os social-democratas argumentaram que ele tinha mais desvantagens do que vantagens, o partido A Esquerda chamou-o de presente para os sonegadores, e os verdes objetaram que ele apontava na direção errada tanto para o passado quanto para o futuro, não menos porque os rendimentos de capital continuariam a ser tributados mais levemente do que os rendimentos do trabalho.⁵

A rejeição no Bundesrat

O acordo exigia a aprovação do Bundesrat, a câmara dos Länder, porque afetava receitas partilhadas entre a federação e os Länder. No Bundesrat, os Länder governados por social-democratas e verdes detinham a maioria. Em 23 de novembro de 2012, o Bundesrat recusou sua aprovação.⁶ O governo federal convocou a comissão de mediação, mas o procedimento não podia alterar o texto do tratado e terminou sem resultado. O Bundesrat confirmou sua recusa em 1º de fevereiro de 2013, o que pôs fim ao acordo.⁷

As razões da rejeição foram em parte de princípio e em parte políticas. Os opositores argumentavam que o acordo tratava os sonegadores de forma mais favorável do que os contribuintes honestos, porque o pagamento único era inferior ao imposto, aos juros e às penalidades que um contribuinte alemão teria devido numa autodenúncia e porque os sonegadores permaneciam anônimos. A descrição do tratado pelo partido A Esquerda como presente para os sonegadores resumia essa acusação. Argumentavam também que o número limitado de pedidos de informação não impediria a transferência de dinheiro não declarado para outras jurisdições antes da entrada em vigor do acordo, e que a renúncia à compra de dados privaria as autoridades alemãs de seu instrumento mais eficaz.⁸ O contexto político pesou igualmente. Com a aproximação das eleições federais de setembro de 2013, o candidato social-democrata a chanceler era ninguém menos que Peer Steinbrück, enquanto os CDs fiscais da Renânia do Norte-Vestfália haviam feito de seu ministro das Finanças uma figura proeminente do debate. Um acordo negociado pelo ministro das Finanças democrata-cristão, que teria posto fim às compras, oferecia à oposição um alvo fácil.

A reação suíça foi de decepção misturada com alívio. A Associação Suíça de Banqueiros, como registra o capítulo G.III, qualificou a decisão de incompreensível e motivada pela política interna. Nos bancos de Zurique, porém, outra conclusão já vinha ganhando terreno. O fracasso do acordo significava que o passado alemão teria de ser resolvido pelos próprios clientes, por meio de autodenúncias nos termos do direito alemão, e que os bancos teriam de insistir nisso. Vários bancos de Zurique haviam começado a exigir de seus clientes alemães comprovação de regularidade fiscal antes mesmo da votação no Bundesrat, e depois de novembro de 2012 a prática generalizou-se.

Os acordos britânico e austríaco em comparação

Os acordos que a Suíça celebrou segundo o mesmo modelo com o Reino Unido, em 6 de outubro de 2011, e com a Áustria, em 13 de abril de 2012, entraram em vigor em 1º de janeiro de 2013. Constituem a única evidência disponível do que o acordo alemão poderia ter alcançado. Essa evidência é desalentadora. O governo britânico havia apresentado o acordo com um rendimento esperado de vários bilhões de libras. A estimativa certificada no outono de 2012 era de 5,3 bilhões de libras, dos quais 4,4 bilhões se esperavam da regularização do passado e 0,9 bilhão do futuro imposto retido na fonte. Em dezembro de 2013, o Office for Budget Responsibility informou que a arrecadação do imposto suíço sobre o capital totalizara até então 789 milhões de libras. Atribuiu a diferença a uma base tributária menor do que a esperada e a uma reação comportamental mais forte, incluindo menos ativos de titularidade britânica em bancos suíços, um número maior de pessoas sem domicílio (non-domiciled) fora do âmbito do acordo, falhas dos bancos na identificação das contas relevantes e a transferência de capital para outros centros offshore. Muitos contribuintes também haviam optado por outras vias de revelação, como o Liechtenstein Disclosure Facility.⁹

A experiência austríaca foi semelhante. O governo austríaco havia orçado um bilhão de euros como pagamento único relativo ao passado. Segundo números da Administração Federal das Contribuições (AFC/ESTV) divulgados em setembro de 2014, a arrecadação efetiva foi de 738,3 milhões de euros, a maior parte recebida nos dois primeiros meses. Mais de 21.000 austríacos haviam declarado ativos num total de 5,9 bilhões de euros.¹⁰ O acordo austríaco foi denunciado com efeitos a partir do final de 2016, quando a troca automática de informações tomou seu lugar, como explica o capítulo G.III e discute o capítulo K.III da perspectiva austríaca.

Da comparação decorrem duas lições. A primeira é que os opositores alemães do acordo tinham razão em temer vazamentos: nos dois países parceiros, uma parte substancial do dinheiro não declarado foi transferida para outros lugares ou utilizou outros canais de regularização antes que os bancos suíços pudessem tributá-lo, uma reação comportamental que o órgão britânico de fiscalização orçamentária identificou como uma das principais causas da diferença.¹¹ A segunda é que os defensores alemães do acordo também tinham razão em parte, porque os Estados parceiros de fato receberam somas substanciais com rapidez e sem o custo de investigações individuais. Se a Alemanha teria ficado em melhor situação com o acordo é algo que não se pode responder com certeza. O que se pode dizer é que o fracasso do acordo não impediu a regularização do dinheiro alemão na Suíça. Apenas deslocou o processo de um mecanismo suíço anônimo para o procedimento alemão de autodenúncia, que gerou mais informações e, em muitos casos, pagamentos mais altos.

Notas

1. Wikipedia (alemão), “Steuerabkommen Deutschland–Schweiz”, https://de.wikipedia.org/wiki/Steuerabkommen_Deutschland%E2%80%93Schweiz, sobre as datas da assinatura e do protocolo de alteração, a aprovação suíça em 2012 e o curso da ratificação alemã. Citado a título de orientação e conferido com as fontes do Bundestag e do Bundesrat citadas abaixo. ↩
2. Deutscher Bundestag, “Bundestag stimmt Steuerabkommen mit Schweiz zu”, arquivo de textos de 2012, semana 43, https://www.bundestag.de/webarchiv/textarchiv/2012/41187733_kw43_de_schweiz-209792. ↩
3. Wikipedia (alemão), “Steuerabkommen Deutschland–Schweiz” (citado acima), sobre a faixa de 21% a 41%, a progressão da alíquota para contas acima de um milhão de euros, o pagamento antecipado de dois bilhões de francos e o limite de cerca de 1.300 pedidos de informação. ↩
4. Wikipedia (alemão), “Steuerabkommen Deutschland–Schweiz” (citado acima), que data a aprovação suíça de maio de 2012. ↩
5. Deutscher Bundestag, “Bundestag stimmt Steuerabkommen mit Schweiz zu” (citado acima), com o resultado da votação e as posições das bancadas parlamentares. ↩
6. Bundesrat, comunicado à imprensa 183/2012, “Steuerabkommen mit der Schweiz findet keine Mehrheit im Bundesrat”, 23 de novembro de 2012, https://www.vermittlungsausschuss.de/SharedDocs/pm/2012/183-2012.html. O comunicado observa que o Bundestag e o governo federal podiam convocar a comissão de mediação, mas que a comissão não podia propor alterações ao texto do próprio tratado. ↩
7. Wikipedia (alemão), “Steuerabkommen Deutschland–Schweiz” (citado acima), sobre o fracasso do procedimento de mediação e a recusa definitiva de 1º de fevereiro de 2013. ↩
8. Wikipedia (alemão), “Steuerabkommen Deutschland–Schweiz” (citado acima), que resume as objeções do SPD, dos verdes e de A Esquerda de que o acordo era leniente demais com os sonegadores e não previa uma troca de informações adequada. ↩
9. Office for Budget Responsibility, Economic and Fiscal Outlook, dezembro de 2013, quadro 4.3, “Tax agreements with offshore centres”, https://obr.uk/box/tax-agreements-with-offshore-centres/. ↩
10. “Steuerabkommen mit der Schweiz: Schwarzgeld-Milliarde blieb aus”, Tiroler Tageszeitung, 4 de setembro de 2014, https://www.tt.com/wirtschaft/wirtschaftspolitik/8925239/steuerabkommen-mit-der-schweiz-schwarzgeld-milliarde-blieb-aus. ↩
11. Office for Budget Responsibility, “Tax agreements with offshore centres” (citado acima), que inclui a fuga de capitais para outros centros offshore entre as razões do rendimento inferior. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.