Os anos de confronto, 2008 a 2013

Liechtenstein e o caso Zumwinkel

O conflito começou fora da Suíça. Em 14 de fevereiro de 2008, promotores alemães fizeram buscas na residência e no escritório de Klaus Zumwinkel, presidente executivo da Deutsche Post AG, sob a suspeita de que ele teria sonegado cerca de um milhão de euros em impostos por meio de uma fundação (Stiftung) em Liechtenstein. A busca ocorreu diante das câmeras de televisão, e Zumwinkel renunciou em poucos dias. As provas vinham de um suporte de dados que um ex-funcionário do LGT, o banco pertencente à casa principesca de Liechtenstein, havia vendido ao Serviço Federal de Inteligência alemão (Bundesnachrichtendienst, BND). O pagamento, feito com recursos do Ministério Federal das Finanças, foi noticiado em 4,2 milhões de euros. As investigações estenderam-se a várias centenas de contribuintes alemães.¹ Em janeiro de 2009, Zumwinkel foi condenado por sonegação fiscal a dois anos de prisão com suspensão condicional da pena e a uma multa de um milhão de euros.²

O caso Liechtenstein estabeleceu o padrão de tudo o que se seguiu. Mostrou que o sigilo de um centro financeiro estrangeiro podia ser rompido por um único insider com acesso a dados de clientes e por um comprador disposto a pagar. Mostrou que o Estado alemão estava preparado para ser esse comprador. Produziu também o primeiro teste da questão jurídica que dominaria os anos seguintes: se os tribunais alemães podiam utilizar dados obtidos por meio de um crime no exterior e comprados com dinheiro público. A resposta veio do Tribunal Constitucional Federal alemão (BVerfG) em novembro de 2010 e é discutida adiante. Para Zurique, a lição foi imediata. Todo banco suíço com clientela alemã teve de se perguntar se seus próprios arquivos de clientes estavam seguros. Como os anos seguintes mostraram, vários deles não estavam.

Steinbrück, o chicote e a cavalaria

O clima político deteriorou-se rapidamente nos meses que se seguiram à busca na casa de Zumwinkel. A crise financeira do outono de 2008 intensificou a campanha internacional contra os paraísos fiscais, cuja voz europeia mais contundente passou a ser o ministro das Finanças alemão, Peer Steinbrück. Em outubro de 2008, ele disse que era preciso usar contra a Suíça não só a cenoura, mas também o chicote. Em março de 2009, antes de uma reunião do Grupo dos Vinte (G20), comparou a ameaça de uma lista negra da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) à cavalaria e a Suíça aos índios, que só precisavam saber que a cavalaria existia para que as coisas começassem a andar.³

A reação na Suíça foi feroz. A ministra das Relações Exteriores, Micheline Calmy-Rey, qualificou as comparações de inaceitáveis, agressivas e ofensivas. Parlamentares do Partido Popular Democrata-Cristão responderam com comparações com o período nacional-socialista. O presidente do Partido Socialista Suíço, Christian Levrat, queixou-se à direção do próprio partido de Steinbrück de que essa retórica era contraproducente.⁴ As declarações coincidiram com os dias em que o Conselho Federal, em 13 de março de 2009, decidiu adotar o padrão da OCDE sobre a troca de informações mediante solicitação, decisão que o capítulo G.III descreve. Muitos suíços perceberam, por isso, a concessão de 13 de março como uma capitulação diante da pressão alemã, embora sua causa imediata estivesse na disputa com os Estados Unidos (EUA) em torno do UBS.

A linguagem de Steinbrück deixou uma marca duradoura na imagem suíça da Alemanha. Um ano depois, o ministro da Economia alemão, Rainer Brüderle, adotou tons conciliadores e até simpáticos perante a Câmara de Comércio Alemanha-Suíça, observando que todos ou quase todos os alemães queriam viver na Suíça. Quanto ao mérito, porém, manteve a posição alemã de que a distinção suíça entre fraude fiscal e sonegação fiscal era irritante e difícil de entender, e rejeitou um imposto à alíquota fixa sobre ativos alemães não declarados sem a revelação da identidade como venda de indulgências.⁵ A comparação com as indulgências voltaria dois anos depois, quando a oposição alemã a utilizou contra o acordo de imposto retido na fonte.

Os CDs fiscais

O instrumento decisivo da pressão alemã foi a compra de dados furtados. No final de janeiro de 2010, soube-se que um informante havia oferecido às autoridades alemãs, por 2,5 milhões de euros, um suporte de dados com informações sobre cerca de 1.400 clientes alemães de um banco suíço, e que as autoridades fiscais esperavam obter com ele mais de 100 milhões de euros em receitas adicionais. Em 1º de fevereiro de 2010, a chanceler Angela Merkel declarou que, no que dizia respeito ao objetivo, a Alemanha deveria entrar na posse dos dados se eles fossem relevantes. O ministro das Finanças, Wolfgang Schäuble, assumiu a mesma posição e invocou o precedente do caso Liechtenstein.⁶ O governo suíço protestou que um Estado que comprava bens furtados se tornava cúmplice de um crime, mas a compra foi realizada. Os dados provinham do Credit Suisse e foram adquiridos pelo Land da Renânia do Norte-Vestfália, cujos investigadores fiscais se tornaram, nos anos seguintes, os compradores mais conhecidos de dados bancários suíços.⁷

A estrutura federal alemã tornou isso possível. Como a administração tributária na Alemanha é competência dos Länder, cada Land decidia por si se comprava os dados que lhe eram oferecidos. A Renânia do Norte-Vestfália, governada a partir de 2010 por uma coalizão de social-democratas e verdes, com Norbert Walter-Borjans como ministro das Finanças, adotou a prática da forma mais sistemática. Em setembro de 2012, o governo do Land declarou ter comprado seis suportes de dados por um total de nove milhões de euros, que documentavam as contas de cerca de 7.000 investidores. As investigações e as autodenúncias daí resultantes haviam produzido mais de três bilhões de euros em receitas em todo o país, dos quais 2,5 bilhões provinham de autodenúncias. Cerca de 6.700 titulares de dinheiro não declarado haviam apresentado autodenúncias só na Renânia do Norte-Vestfália. Processos contra duas subsidiárias alemãs de bancos suíços por cumplicidade em sonegação fiscal haviam rendido mais 200 milhões de euros em multas.⁸ Até 2016, o Land havia adquirido onze suportes de dados desde 2010, o que levara a mais de 23.000 autodenúncias relativas a contas suíças e a receitas adicionais de 1,2 bilhão de euros para o Land e de cerca de seis bilhões de euros em todo o país.⁹

Os bancos também pagaram. Processos penais contra funcionários de bancos por cumplicidade em sonegação fiscal foram encerrados mediante o pagamento de somas elevadas com base no § 30 da Lei sobre as Contraordenações (Gesetz über Ordnungswidrigkeiten, OWiG), que permite impor uma multa a uma empresa por infrações cometidas por sua administração. Em setembro de 2011, o Credit Suisse concordou em pagar 150 milhões de euros para encerrar os processos do Ministério Público de Düsseldorf. O Julius Bär já havia pago 50 milhões de euros na primavera de 2011. O UBS seguiu-os em 2014, com um acordo de cerca de 300 milhões de euros com o Ministério Público de Bochum. Outros bancos suíços celebraram acordos semelhantes, entre eles o Basler Kantonalbank, em 2015, e o Zürcher Kantonalbank, em 2016.¹⁰ Para os bancos, esses pagamentos encerraram o passado alemão da instituição. Para seus clientes, não. Os promotores usaram as informações reunidas nos processos contra os bancos para perseguir contribuintes individuais, ao passo que os acordos aumentaram a pressão sobre os clientes remanescentes para que regularizassem sua situação.

O Tribunal Constitucional Federal e o uso de dados furtados

A questão jurídica foi respondida num caso que teve origem nos dados de Liechtenstein. Um casal da circunscrição do Ministério Público de Bochum havia impugnado uma busca em sua residência ordenada com base nos dados vendidos ao BND. Alegavam que os dados haviam sido obtidos em violação do direito penal de Liechtenstein, repassados pelo serviço de inteligência em violação do princípio que separa as funções de inteligência e de polícia e utilizados em violação do direito internacional. Em sua decisão de 9 de novembro de 2010 (2 BvR 2101/09), a Primeira Câmara do Segundo Senado do Tribunal Constitucional Federal recusou-se a admitir a reclamação constitucional, que considerou em parte inadmissível e, no mais, infundada.¹¹

A fundamentação do Tribunal assentou na consolidada doutrina alemã segundo a qual violações processuais não resultam automaticamente numa proibição de utilização da prova (Beweisverwertungsverbot). Se uma prova pode ser utilizada deve ser decidido mediante a ponderação das circunstâncias do caso concreto, em particular a natureza e a gravidade da violação. Em regra, uma proibição só decorre de violações processuais graves, deliberadas ou arbitrárias, em que as garantias do Estado de direito tenham sido sistematicamente desconsideradas. O Tribunal também não viu nenhuma violação do direito internacional que exigisse a exclusão dos dados, já que a conduta do informante privado não podia ser imputada à Alemanha nos termos dos tratados pertinentes. Nesse contexto, o fato de os tribunais criminais se apoiarem nos dados para estabelecer a suspeita inicial (Anfangsverdacht) necessária a uma busca não suscitava objeção constitucional.¹²

A decisão foi mais restrita do que seu efeito político sugeria. Dizia respeito apenas ao uso dos dados para justificar uma busca, e não ao seu uso como prova em juízo, e não decidiu se a compra em si era lícita. Sua mensagem prática, porém, era inequívoca. Os promotores alemães podiam apoiar-se em dados comprados para instaurar processos e fazer buscas em residências, e os tribunais alemães não excluiriam tais dados a menos que o próprio Estado tivesse agido de modo a desconsiderar o Estado de direito. Para os bancos de Zurique, a decisão significava que nenhuma barreira jurídica na Alemanha impediria a próxima compra. A proteção de seus clientes passava a depender inteiramente da segurança de seus próprios dados e da disposição do Estado suíço de dissuadir os vendedores.

A resposta suíça: direito penal, mandados de prisão e espionagem

A Suíça respondeu às compras com os instrumentos de seu direito penal. O art. 273 do Código Penal suíço (CP/SCC) pune o serviço de informações econômicas (wirtschaftlicher Nachrichtendienst): quem procura obter um segredo industrial ou comercial para torná-lo acessível a um órgão oficial estrangeiro, a uma organização estrangeira ou a uma empresa privada, ou quem lhes torna acessível tal segredo, comete um crime contra o Estado. Como os dados de clientes bancários são segredos comerciais nesse sentido, a venda desses dados a uma autoridade fiscal estrangeira enquadra-se diretamente na disposição. O art. 271, que proíbe atos ilícitos praticados em favor de um Estado estrangeiro em território suíço, e o art. 47 da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (LB/BankA), que protege o sigilo bancário, completam o quadro. O capítulo G.III examina as três disposições da perspectiva dos consultores e funcionários que devem respeitá-las.¹³ Os promotores suíços perseguiam os vendedores de dados sempre que conseguiam identificá-los, e os acontecimentos de 2012 mostraram que estavam dispostos a perseguir também os compradores.

O conflito atingiu seu auge na primavera de 2012, em plena ratificação do acordo de imposto retido na fonte. No início de abril de 2012, soube-se que as autoridades suíças haviam expedido mandados de prisão contra três investigadores fiscais da Renânia do Norte-Vestfália. Eles eram suspeitos de cumplicidade em serviço de informações econômicas e em violação do sigilo bancário, por seu envolvimento na compra dos dados do Credit Suisse em fevereiro de 2010, que custara mais de 2,5 milhões de euros e teria rendido cerca de 900 milhões de euros. O presidente do sindicato dos servidores fiscais alemães, Thomas Eigenthaler, qualificou os mandados de tentativa de intimidar a política alemã, porque a Suíça temia que o planejado acordo fiscal fracassasse. Um porta-voz social-democrata para assuntos orçamentários chamou-os de ato inamistoso, e o líder verde Jürgen Trittin acusou a Suíça de criminalizar investigadores fiscais enquanto Schäuble aplaudia. O próprio ministro federal das Finanças manteve a compostura e negou qualquer ligação entre os mandados e o acordo.¹⁴ Os mandados não tiveram efeito prático, já que os investigadores não viajaram à Suíça e a Alemanha não extradita seus servidores. Seu efeito simbólico, no entanto, foi considerável. Na Alemanha, confirmaram a imagem de um país que protegia sonegadores. Os observadores suíços, por sua vez, viram confirmada sua imagem de um vizinho que comprava bens furtados.

O Estado suíço também agiu de forma encoberta. Em 2017, soube-se que o Serviço Federal de Inteligência suíço (Nachrichtendienst des Bundes, NDB) havia contratado um ex-policial suíço, Daniel M., para reunir informações sobre os investigadores fiscais da Renânia do Norte-Vestfália envolvidos nas compras. Após sua prisão na Alemanha, o Tribunal Regional Superior de Frankfurt am Main condenou-o por espionagem em 9 de novembro de 2017, depois de ele ter confessado, a um ano e dez meses de prisão com suspensão condicional da pena e a uma multa de 40.000 euros. Segundo o processo, ele havia elaborado perfis de investigadores fiscais alemães e tentado infiltrar um informante na administração tributária da Renânia do Norte-Vestfália, com o objetivo de criar um sistema de alerta precoce contra futuras compras de dados.¹⁵ O caso foi um constrangimento para os dois governos. Mostrou que o serviço de inteligência suíço havia tratado a administração tributária alemã como alvo numa época em que os dois Estados negociavam um tratado. Veio à tona anos depois de o conflito a que se referia ter sido resolvido pela transição para a troca automática de informações.

O Parlamento tirou suas próprias conclusões. A revisão do art. 47 da Lei dos Bancos, que entrou em vigor em 1º de julho de 2015, estendeu a responsabilidade penal às pessoas que revelam um segredo que lhes foi revelado em violação do sigilo bancário ou que exploram tal segredo em benefício próprio ou de terceiro, e agravou a pena para quem busca uma vantagem pecuniária.¹⁶ A disposição visava o mercado de dados furtados que as compras alemãs haviam criado. Quando entrou em vigor, porém, esse mercado já havia em grande parte secado, porque a troca automática de informações estava prestes a tornar os dados sem valor.

Notas

1. Wikipedia (inglês), “2008 Liechtenstein tax affair”, https://en.wikipedia.org/wiki/2008_Liechtenstein_tax_affair, sobre a busca de 14 de fevereiro de 2008, o informante Heinrich Kieber, o pagamento de 4,2 milhões de euros e o número de suspeitos, que o artigo estima em cerca de 600 a 700. Citado a título de orientação, já que as reportagens de fevereiro de 2008 não estavam acessíveis. ↩
2. Wikipedia (inglês), “Klaus Zumwinkel”, https://en.wikipedia.org/wiki/Klaus_Zumwinkel. O artigo registra a condenação em janeiro de 2009, a pena de dois anos com suspensão condicional e a multa de um milhão de euros. ↩
3. “Steinbrück peitscht, die Schweiz spioniert”, swissinfo.ch, 5 de maio de 2017, https://www.swissinfo.ch/ger/wirtschaft/analyse_spion-im-dienst-ihrer-majestaet/43160522, que cita as duas declarações e as data de 2008 e 2009. ↩
4. “Streit mit der Schweiz: Peer Steinbrück als hässlicher Deutscher”, Der Tagesspiegel, março de 2009, https://www.tagesspiegel.de/politik/streit-mit-der-schweiz-peer-steinbrueck-als-haesslicher-deutscher/1476442.html, que relata as reações de Calmy-Rey, dos parlamentares do PDC/CVP Thomas Müller e Bruno Frick e do presidente do PS/SP Christian Levrat, juntamente com apelos ao boicote de automóveis alemães. ↩
5. “Nach schrillen Drohungen wieder versöhnliche Töne”, swissinfo.ch, 24 de junho de 2010, https://www.swissinfo.ch/ger/schweizer-politik/nach-schrillen-drohungen-wieder-versoehnliche-toene/9169380. ↩
6. “Auch Schäuble für CD-Kauf: Merkel kauft Steuersünder”, taz, 2 de fevereiro de 2010, https://taz.de/Auch-Schaeuble-fuer-CD-Kauf/!5148374/, que cita a declaração de Merkel “Vom Ziel her sollten wir, wenn diese Daten relevant sind, in den Besitz dieser Daten kommen” e informa o preço, o número de clientes e a receita esperada. ↩
7. Haufe, “Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung”, abril de 2012, https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html, que identifica o suporte de dados comprado pela Renânia do Norte-Vestfália em fevereiro de 2010 como contendo informações sobre clientes alemães do Credit Suisse. ↩
8. Land da Renânia do Norte-Vestfália, comunicado à imprensa, “Steuer-CDs sind das wirksamste Instrument gegen Steuerhinterzieher”, 21 de setembro de 2012, https://www.land.nrw/pressemitteilung/steuer-cds-sind-das-wirksamste-instrument-gegen-steuerhinterzieher. O ministro afirmou que bem mais da metade dos conjuntos de dados se revelara valiosa. ↩
9. “Zahl der Selbstanzeigen bricht ein”, Legal Tribune Online, citando um levantamento do Handelsblatt junto aos ministérios das Finanças dos Länder, https://www.lto.de/recht/nachrichten/n/steuerhinterziehung-zahl-selbstanzeigen-bricht-ein-reform-umfrage. ↩
10. O acordo do Credit Suisse é descrito no capítulo G.III, com indicação de fonte. Moneycab, “CS wendet Steuerverfahren in Deutschland ab”, 19 de setembro de 2011, https://www.moneycab.com/?p=1130517 (Credit Suisse 150 milhões de euros, Julius Bär 50 milhões de euros na primavera de 2011); Salzburg24, “Rekordstrafe für UBS in deutschem Steuerverfahren”, julho de 2014, https://www.salzburg24.at/s24-archiv/rekordstrafe-fuer-ubs-in-deutschem-steuerverfahren-art-53912 (acordo com o Ministério Público de Bochum de cerca de 300 milhões de euros); finews.ch, “ZKB zieht Strich unter Steuerstreit mit Deutschland”, https://www.finews.ch/news/banken/25667-zkb-einigung-steuerstreit-deutschland-koeln-busse (ZKB 5,7 milhões de euros com o Ministério Público de Colônia em 27 de dezembro de 2016, Basler Kantonalbank 39 milhões de euros em 2015). ↩
11. Bundesverfassungsgericht, decisão de 9 de novembro de 2010, 2 BvR 2101/09, https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Entscheidungen/DE/2010/11/rk20101109_2bvr210109.html. ↩
12. Bundesverfassungsgericht, decisão de 9 de novembro de 2010 (citada acima), parágrafos 44–45, sobre o critério de ponderação e as exceções para violações graves, deliberadas ou arbitrárias, parágrafos 51–52, sobre o direito internacional, e parágrafo 60, sobre a suspeita inicial. O comunicado à imprensa n.º 109/2010 do Tribunal resume a decisão sob o título “Verfassungsbeschwerde gegen die auf Daten aus Liechtenstein (‘Steuer-CD’) gestützte Anordnung einer Wohnungsdurchsuchung erfolglos”. ↩
13. O art. 273 do Código Penal suíço, de 21 de dezembro de 1937 (SR 311.0), texto em https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-273-336.html, prevê pena privativa de liberdade de até três anos ou pena pecuniária e, nos casos graves, pena privativa de liberdade não inferior a um ano. O art. 271 está em https://www.droit-bilingue.ch/de-en/3/31/311.0-271-334.html. O capítulo G.III discute as disposições. ↩
14. “Schweiz: Haftbefehle gegen deutsche Steuerfahnder sorgen für Empörung”, Haufe, abril de 2012, https://www.haufe.de/steuern/steuerwissen-tipps/schweiz-haftbefehle-gegen-deutsche-steuerfahnder-sorgen-fuer-empoe_170_75484.html. ↩
15. “Spionageprozess: Schnelles Ende ohne Schrecken”, Handelsblatt, 9 de novembro de 2017, https://www.handelsblatt.com/finanzen/steuern-recht/recht/spionageprozess-schnelles-ende-ohne-schrecken/20561376.html. ↩
16. O capítulo F.II descreve as revisões do art. 47, com indicação de fontes. Sobre a entrada em vigor da versão ampliada em 1º de julho de 2015: medialex, “Die Verwendung von Bankdaten durch Medienschaffende”, 8 de julho de 2022, https://medialex.ch/2022/07/08/die-verwendung-von-bankdaten-durch-medienschaffende/ (“Mit Wirkung ab 1. Juli 2015 wird seither auch bestraft, wer ›ein ihm nach Buchstabe a offenbartes Geheimnis weiteren Personen offenbart oder für sich oder einen anderen ausnützt‹”). ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.