O Zürcher Kantonalbank hoje: direito, governança e supervisão

A base constitucional e legal

A constituição atual do cantão de Zurique, adotada em 27 de fevereiro de 2005 e em vigor desde 1º de janeiro de 2006, contém no artigo 109 a frase: “Der Kanton betreibt eine Kantonalbank.”¹ O cantão mantém um banco cantonal. O dever constitucional que os democratas inscreveram na constituição de 1869 sobrevive, assim, na constituição do século XXI. O estatuto pormenorizado do banco é a Gesetz über die Zürcher Kantonalbank, de 28 de setembro de 1997, em vigor desde 1º de janeiro de 1998, que desde então foi alterada muitas vezes.²

O estatuto define o banco como instituição autônoma de direito cantonal com sede em Zurique: “Die Zürcher Kantonalbank ist eine selbstständige Anstalt des kantonalen Rechts mit Sitz in Zürich.” Seu mandato de prestação dispõe que o banco contribui para o cumprimento das tarefas econômicas e sociais do cantão, apoia o desenvolvimento ambientalmente sustentável e leva especialmente em conta as necessidades de financiamento das pequenas e médias empresas, dos trabalhadores, da agricultura e dos entes públicos. Promove também a casa própria e a habitação a preços acessíveis. O capital consiste em capital de dotação fornecido pelo Estado.³ Lido ao lado da lei de 1869, o mandato revela tanto continuidade quanto mudança. Os agricultores e artesãos da lei fundadora tornaram-se pequenas e médias empresas, trabalhadores e agricultura. A cláusula da habitação a preços acessíveis dá continuidade aos empréstimos às cooperativas do entreguerras, e a sustentabilidade ambiental foi acrescentada como novo objetivo.

Governança e controle político

Os órgãos do banco são o Bankrat, o Bankpräsidium, a Generaldirektion e o auditor. O Bankrat tem hoje onze membros, incluindo os três membros do Bankpräsidium, todos eleitos pelo Kantonsrat para mandatos de quatro anos, com duração máxima de doze anos no cargo e aposentadoria aos setenta anos. O Bankpräsidium é composto por três membros em tempo integral, que acompanham de perto os negócios e aprovam os grandes créditos. A Generaldirektion conduz as operações do banco. O Kantonsrat exerce a alta supervisão por meio de sua Aufsichtskommission über die wirtschaftlichen Unternehmen e elege também o auditor externo.⁴ A linha que vai do Bankrat de nove membros de 1869, eleito pelo Kantonsrat por três anos, ao Bankrat de onze membros de hoje é direta.

O controle parlamentar tem consequências reais. Em 2006 e 2007, o banco viu-se envolvido num caso relativo ao seu papel de emissor de opções que foram utilizadas em campanhas de aquisição hostil contra empresas suíças cotadas em bolsa, entre elas Unaxis, Saurer, Converium, Ascom, Implenia e Sulzer. O caso expôs fragilidades nos controles internos e levou à renúncia do diretor-presidente, Hans F. Vögeli, em 31 de maio de 2007.⁵ O episódio mostrou a tensão inerente ao modelo: um banco estatal que concorre no investment banking pode encontrar-se em posições que seu proprietário político considera incompatíveis com sua missão pública.

O debate de abril de 2014 ilustra a mesma tensão pelo lado do capital. Depois de sua designação como banco de importância sistêmica em 2013, o banco pediu ao Kantonsrat um aumento de dois bilhões de francos em seu capital de dotação. Em 14 de abril de 2014, o Kantonsrat concedeu apenas 500 milhões de francos, elevando o teto do capital de dotação de 2,5 para 3,0 bilhões de francos. Aboliu a possibilidade de o banco emitir certificados de participação, o que fechou a porta ao capital privado, e restringiu a abertura de filiais no exterior aos casos em que o atendimento a partir da Suíça violaria a legislação local. O parlamento exigiu também que o banco evitasse riscos desproporcionais, recusou uma remuneração mais elevada para os dirigentes e devolveu para reexame uma proposta de taxa anual de 20 milhões de francos pela garantia estatal. O presidente do banco, Jörg Müller-Ganz, comentou que o banco agora sabia o que seu proprietário queria.⁶ A rádio suíça resumiu a situação por ocasião do 150º aniversário do banco: o cantão é dono do banco por inteiro, o parlamento cantonal o supervisiona e os cidadãos têm a última palavra sobre qualquer alteração de seu estatuto.⁷

A garantia estatal e sua remuneração

A garantia estatal de 1869 sobrevive em sua substância. Na descrição atual do banco, o cantão de Zurique responde por todas as obrigações do banco, exceto as subordinadas, caso os recursos próprios do banco sejam insuficientes.⁸ A versão de 2005 do estatuto exprimia-o em palavras que ecoam quase literalmente a lei de 1869: “Der Staat haftet für alle Verbindlichkeiten der Bank, soweit ihre eigenen Mittel nicht ausreichen.” Ela excluía da garantia as obrigações subordinadas e o capital de participação.⁹ A exclusão da dívida subordinada é relevante hoje, porque permite ao banco emitir instrumentos de absorção de perdas que, como os credores sabem, não serão cobertos pelo cantão.

Desde 2015, o banco paga ao cantão uma remuneração anual pela garantia, com base num regulamento do Kantonsrat de 27 de novembro de 2014, em vigor desde 1º de janeiro de 2015.¹⁰ Relativamente a 2025, o banco pagou 34 milhões de francos a esse título, como parte de uma distribuição total recorde de 581 milhões de francos ao cantão e às comunas. As comunas receberam 175 milhões de francos. O cantão recebeu 406 milhões de francos, montante que incluía a remuneração pela garantia e 169 milhões de francos atribuíveis ao imposto mínimo da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).¹¹ A distribuição segue o princípio do estatuto segundo o qual, depois dos juros sobre o capital de dotação, o lucro distribuível remanescente cabe em dois terços ao cantão e em um terço às comunas, na proporção de sua população.¹² Críticos qualificaram a remuneração de circular, já que o segurador e o segurado são, em última análise, o mesmo proprietário público.¹³

A garantia tem também um valor de mercado, que se manifesta nos ratings do banco. O Zürcher Kantonalbank detém ratings AAA ou Aaa das três principais agências de classificação de risco.¹⁴ Sem a garantia, seu rating individual seria mais baixo, segundo uma análise de seus resultados de 2025 pela publicação online Die Tribüne, que indica AA+.¹⁵ A diferença entre os dois ratings traduz-se em custos de captação mais baixos, que são a vantagem econômica que os críticos da garantia consideram uma distorção da concorrência.

O debate sobre as garantias estatais dos bancos cantonais é um traço de longa data da política bancária suíça. Peter V. Kunz, professor de direito comercial da Universidade de Berna, sustentou em 2018 que as garantias acarretam sérios riscos financeiros para os cantões e distorcem a concorrência. Ele registrou que 21 dos 24 bancos cantonais gozavam de garantia estatal, que 18 deles pagavam por ela a seus cantões e que os bancos cantonais distribuíram 1,4 bilhão de francos aos cantões em 2016, dos quais 140 milhões de francos eram remuneração por garantias. Observou que Berna, Genebra e Vaud haviam abolido ou limitado suas garantias depois da crise imobiliária e defendeu a abolição de todas as garantias estatais.¹⁶ Zurique não seguiu esse conselho. A rádio suíça observou em 2020 que a garantia permanecera inalterada desde a fundação, apesar de repetidas discussões sobre uma privatização parcial ou total.¹⁷ A razão política é simples: qualquer abolição exigiria uma alteração do estatuto, que estaria sujeita a votação popular. Os eleitores de Zurique nunca demonstraram qualquer desejo de enfraquecer um banco que consideram seu.

A supervisão federal e o artigo 3a da Lei sobre os Bancos

Desde 1999, o Zürcher Kantonalbank está sujeito à supervisão prudencial federal nas mesmas bases que qualquer outro banco, hoje exercida pela Autoridade Suíça de Supervisão do Mercado Financeiro (FINMA), que assumiu as funções da Comissão Federal dos Bancos em 2009. A definição federal de banco cantonal encontra-se no artigo 3a da Lei Federal sobre os Bancos e as Caixas Econômicas (BankG): “Als Kantonalbank gilt eine Bank, die aufgrund eines kantonalen gesetzlichen Erlasses als Anstalt oder Aktiengesellschaft errichtet wird. Der Kanton muss an der Bank eine Beteiligung von mehr als einem Drittel des Kapitals halten und über mehr als einen Drittel der Stimmen verfügen. Er kann für deren Verbindlichkeiten die vollumfängliche oder teilweise Haftung übernehmen.”¹⁸ Banco cantonal é, portanto, um banco constituído por lei cantonal, seja como instituição de direito público, seja como sociedade anônima, no qual o cantão detém mais de um terço do capital e dos votos. O cantão pode, mas não precisa, assumir responsabilidade total ou parcial por suas obrigações.

A definição federal é deliberadamente aberta. Ela abrange o Zürcher Kantonalbank, instituição autônoma de direito público integralmente pertencente ao cantão e amparada por uma garantia ilimitada, ao lado de bancos cantonais organizados como sociedades cotadas em bolsa, com acionistas privados minoritários e garantias limitadas ou inexistentes. A consequência para o Zürcher Kantonalbank é uma dupla camada de controle. A FINMA supervisiona sua solvência, liquidez, gestão de riscos e conduta nos termos do direito federal, apoiando-se na empresa de auditoria para a auditoria prudencial. O Kantonsrat exerce o controle de proprietário nos termos do direito cantonal. As duas camadas têm objetivos diferentes. A FINMA protege os credores e a estabilidade do sistema. O Kantonsrat protege os interesses do cantão como proprietário e garantidor e assegura o cumprimento do mandato de prestação.

Importância sistêmica

Em 11 de novembro de 2013, o Banco Nacional Suíço (BNS/SNB) designou o Zürcher Kantonalbank como banco de importância sistêmica. Foi o primeiro banco, além dos dois grandes bancos, a receber essa designação, que havia sido atribuída ao UBS e ao Credit Suisse em 2012. O Raiffeisen seguiu-se em 2014 e o PostFinance em 2015.¹⁹ A designação assenta nas disposições da Lei sobre os Bancos relativas ao “too big to fail”, segundo as quais o BNS, depois de ouvir a FINMA, identifica os bancos cuja falência causaria danos graves à economia e ao sistema financeiro suíços.²⁰ No momento da designação, o banco registrava um índice de capital de 14,9 por cento dos ativos ponderados pelo risco, para uma nova faixa exigida de 14 a 19 por cento. O vice-presidente do Bankrat, Janos Blum, declarou que o banco havia acompanhado até então cada aumento das exigências regulatórias.²¹

A designação teve duas consequências. A primeira foi uma exigência de capital mais elevada, que levou diretamente ao pedido de capital de dotação adicional que o Kantonsrat reduziu em abril de 2014. A segunda foi a obrigação de elaborar um plano de emergência que mostrasse como as funções de importância sistêmica do banco, sobretudo suas funções de pagamento, depósito e crédito no cantão, poderiam ser mantidas caso ele se tornasse insolvente. Essa obrigação suscitou uma questão específica de um banco com garantia estatal. O relatório de resolução da FINMA de 2022 descreveu o cantão de Zurique como único proprietário do banco e como responsável por todas as suas obrigações não subordinadas caso os recursos próprios se revelassem insuficientes. O cantão seria, portanto, a fonte primária de recursos para recapitalizar o banco numa crise. O relatório acrescentou que os instrumentos de absorção de perdas existentes no banco ficavam aquém das exigências de “gone concern” para a recapitalização e que seu plano de emergência ainda não havia sido aprovado como pronto para implementação.²²

O banco eliminou essa lacuna em 2023. Depois que uma alteração da legislação bancária lhe permitiu emitir títulos de bail-in, ele colocou cerca de 1,5 bilhão de francos desses instrumentos ao longo daquele ano e constituiu a totalidade dos recursos de “gone concern” sem recorrer a disposições transitórias. Em 26 de março de 2024, o banco anunciou que a FINMA havia considerado seu plano de emergência implementável. No final de 2023, seu índice de capacidade total de absorção de perdas (TLAC) era de 26,8 por cento.²³ A construção jurídica é notável. O banco detém agora instrumentos concebidos para absorver perdas antes que a garantia do cantão seja acionada, o que reduz o risco de que a garantia venha algum dia a ser utilizada. Os instrumentos subordinados situam-se fora da garantia, exatamente como prevê o estatuto. Em certo sentido, o regime de “too big to fail” acrescentou uma camada de absorção privada de perdas entre o capital próprio do banco e o erário, uma camada que os democratas de 1869 não previram, mas que serve ao seu propósito de proteger o cantão.

Relativamente a 2025, o banco registrou um índice de capital principal de nível 1 (CET1) de 21,2 por cento, mais do dobro da exigência de 9,5 por cento.²⁴ O colapso do Credit Suisse e sua aquisição pelo UBS em 2023, tratados na Parte F, aguçaram a atenção dada aos bancos de importância sistêmica nacional. Com o desaparecimento de um dos dois grandes bancos, o Zürcher Kantonalbank, o Raiffeisen e o PostFinance ganharam maior peso no sistema nacional. O debate sobre a reforma do regime de “too big to fail” também lhes diz respeito, embora o foco principal do trabalho legislativo tenha sido o UBS.

Porte e negócios hoje

O contraste entre a instituição de 1870, com seus dez funcionários no Feldhof, e o banco de hoje é extremo. Em 2025, o Zürcher Kantonalbank registrou um balanço total de 206,2 bilhões de francos, empréstimos hipotecários de 111,2 bilhões de francos, patrimônio sob gestão de 498,6 bilhões de francos e um lucro do grupo antes de impostos de 1.422 milhões de francos. As receitas de comissões e serviços atingiram o recorde de 1.082 milhões de francos. O diretor-presidente é Urs Baumann.²⁵ Pelo balanço, o banco era o quarto maior banco da Suíça na época de seu 150º aniversário, em 2020, e de longe o maior dos bancos cantonais.²⁶ Cerca de metade dos residentes e das empresas do cantão mantém contas nele.²⁷

A composição dos negócios mudou com o porte. Desde a reorganização dos anos 1990, o banco desenvolveu atividades de gestão de patrimônio, trading e mercados de capitais que o colocam em concorrência com os grandes bancos privados. Em 2014, adquiriu a gestora de fundos Swisscanto, que na época administrava cerca de 42,1 bilhões de francos em mais de 120 fundos.²⁸ O banco possui também uma subsidiária na Áustria, a Zürcher Kantonalbank Österreich AG, em Salzburgo, e detém participações em empresas suíças de infraestrutura de pagamentos, como a Viseca e a TWINT.²⁹ Suas atividades no exterior continuam limitadas pela instrução do proprietário de 2014 de evitar riscos desproporcionais e de dar prioridade às necessidades do cantão.

A expansão para a gestão de patrimônio levou o banco aos conflitos tributários transfronteiriços que engolfaram o centro financeiro suíço depois de 2008. Em 13 de agosto de 2018, o Procurador dos Estados Unidos para o Distrito Sul de Nova York anunciou que o Zürcher Kantonalbank havia celebrado um acordo de suspensão condicional do processo (deferred prosecution agreement) e pagaria 98,5 milhões de dólares. O banco admitiu ter participado de uma conspiração para ajudar contribuintes norte-americanos a sonegar suas obrigações tributárias, principalmente entre 2002 e 2009, por meio de cerca de 2.000 contas não declaradas que detinham aproximadamente 794 milhões de dólares em seu auge, em 2008. Dois de seus banqueiros se declararam culpados.³⁰ O caso é instrutivo, porque mostra que a garantia estatal e o mandato público não ofereciam proteção alguma contra o alcance extraterritorial do direito penal estrangeiro, uma vez que o banco havia entrado no mercado internacional de private banking. O episódio pertence à história do fim do sigilo bancário para clientes estrangeiros, tratada numa parte posterior deste livro. Na lógica deste capítulo, ele marca o momento em que o banco dos democratas se havia tornado parte plena do centro financeiro internacional ao qual os democratas outrora se opuseram.

Notas

1. Verfassung des Kantons Zürich, de 27 de fevereiro de 2005, art. 109, LS 101, via LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/240047/de. ↩
2. Kanton Zürich, Zürcher Gesetzessammlung, “Gesetz über die Zürcher Kantonalbank (Kantonalbankgesetz)”, LS 951.1, https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/gesetzessammlung/zhlex-ls/erlass-951_1-1997_09_28-1998_01_01-108.html. A página lista numerosas alterações, entre elas a reforma de 30 de junho de 2003 sobre supervisão, gestão e remuneração, em vigor desde 1º de janeiro de 2005, e uma alteração de 16 de abril de 2007. ↩
3. Gesetz über die Zürcher Kantonalbank, LS 951.1, versão em vigor em 1º de outubro de 2005, §§ 1, 2 e 4, https://www.notes.zh.ch/appl/zhlex_r.nsf/WebView/2FC9598837286EF0C12570830032D36F/$File/951.1_28.9.97_50.pdf. A redação citada é desta versão, e alterações posteriores podem ter modificado detalhes. A versão de 2005 permitia também certificados de participação até a metade do capital de dotação. O Kantonsrat suprimiu essa possibilidade em 2014. ↩
4. Zürcher Kantonalbank, “Corporate Governance”, https://www.zkb.ch/de/ueber-uns/unser-unternehmen/corporate-governance.html. A versão de 2005 do estatuto ainda previa um Bankrat de treze membros: LS 951.1, versão de 1º de outubro de 2005, § 15 (citado acima). ↩
5. Wikipedia (alemão), “Zürcher Kantonalbank”, seção sobre o caso dos derivativos (citado acima). A Wikipedia observa que a investigação da Comissão Federal dos Bancos de outubro de 2008 isentou os então membros do conselho. ↩
6. Swissinfo (SDA), “Zürcher Kantonsrat nimmt seine Staatsbank an die kurze Leine”, 14 de abril de 2014, https://www.swissinfo.ch/ger/zuercher-kantonsrat-nimmt-seine-staatsbank-an-die-kurze-leine/38381916. O aumento do teto consta do Beschluss des Kantonsrates über die Erhöhung des Dotationskapital-Rahmens der Zürcher Kantonalbank von 2,5 Mrd. Franken auf 3,0 Mrd. Franken, 14 de abril de 2014, https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/gesetzessammlung/zhlex-os/erlass-951_101-69-287.html. ↩
7. SRF, “150 Jahre Zürcher Kantonalbank – ‘Die Bürger aus den Händen der Kapitalisten retten’” (citado acima). ↩
8. Zürcher Kantonalbank, “Staatsgarantie der Zürcher Kantonalbank”, https://www.zkb.ch/de/hilfe/sc/was-bedeutet-die-staatsgarantie-.html. O banco indica seu capital próprio em cerca de CHF 15,7 bilhões no final de 2025. ↩
9. LS 951.1, versão de 1º de outubro de 2005, § 6 (citado acima). ↩
10. Kanton Zürich, “Reglement über die Entschädigung der Staatsgarantie durch die Zürcher Kantonalbank”, LS 951.14, 27 de novembro de 2014, https://www.zh.ch/de/politik-staat/gesetze-beschluesse/gesetzessammlung/zhlex-os/erlass-951_14-70-303.html. ↩
11. Zürcher Kantonalbank, comunicado à imprensa “Jahresergebnis 2025” (citado acima). ↩
12. LS 951.1, versão de 1º de outubro de 2005, § 26 (citado acima). ↩
13. Wikipedia (alemão), “Zürcher Kantonalbank”, seção sobre a remuneração da garantia estatal (citado acima). ↩
14. Zürcher Kantonalbank, comunicado à imprensa “Jahresergebnis 2025” (citado acima). ↩
15. Die Tribüne, “Zürcher Kantonalbank (ZKB): Rekordhohe Ausschüttung für Kanton und Gemeinden (CHF 581 Mio)”, 2026, https://www.die-tribuene.ch/zuercher-kantonalbank-zkb-rekordhohe-ausschuettung-fuer-kanton-und-gemeinden-chf-581-mio-klumpen-handels-und-hypothekarrisiken-bleiben/. A Wikipedia indica um rating individual de “aa”, sem data. ↩
16. Peter V. Kunz, “Heikle Garantien für Kantonalbanken”, Die Volkswirtschaft, abril de 2018, https://dievolkswirtschaft.ch/de/2018/04/kunz-05-2018/. ↩
17. SRF, “150 Jahre Zürcher Kantonalbank – ‘Die Bürger aus den Händen der Kapitalisten retten’” (citado acima). ↩
18. Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen (Bankengesetz, BankG), de 8 de novembro de 1934, SR 952.0, art. 3a, texto consolidado no LexFind, https://www.lexfind.ch/tolv/141675/de. O texto consolidado consultado é a versão de 1º de janeiro de 2009. O artigo 3a não foi alterado em substância desde então. ↩
19. Banco Nacional Suíço, “Financial stability”, https://www.snb.ch/en/the-snb/mandates-goals/financial-stability, que lista as decisões do BNS sobre importância sistêmica. ↩
20. Art. 8, al. 3, BankG, introduzido pela alteração de 30 de setembro de 2011 (Stärkung der Stabilität im Finanzsektor; too big to fail), em vigor desde 1º de março de 2012: AS 2012 811, https://www.fedlex.admin.ch/filestore/fedlex.data.admin.ch/eli/oc/2012/126/de/pdf-a/fedlex-data-admin-ch-eli-oc-2012-126-de-pdf-a.pdf (“Die Schweizerische Nationalbank (Nationalbank) bezeichnet nach Anhörung der FINMA durch Verfügung die systemrelevanten Banken und deren systemrelevante Funktionen.”). ↩
21. Swissinfo, “Zurich cantonal bank branded too big to fail”, 11 de novembro de 2013, https://www.swissinfo.ch/eng/business/zurich-cantonal-bank-branded-too-big-to-fail/37304920, quanto à data da designação, aos números de capital e à declaração de Blum. ↩
22. FINMA, Resolution Report 2022, “Focus on domestic systemically important banks”, https://www.finma.ch/en/enforcement/recovery-und-resolution-n/publikationen/resolution-report/archive/resolution-report/focus-on-domestic-systemically-important-banks/. O relatório expõe a situação no final de 2021. ↩
23. Zürcher Kantonalbank, comunicado à imprensa “FINMA beurteilt den Notfallplan der Zürcher Kantonalbank als umsetzbar”, 26 de março de 2024, https://www.zkb.ch/de/ueber-uns/medien/medienmitteilungen/2024/zkb-notfallplan-finma-umsetzbar.html. ↩
24. Zürcher Kantonalbank, comunicado à imprensa “Jahresergebnis 2025” (citado acima). ↩
25. Zürcher Kantonalbank, comunicado à imprensa “Jahresergebnis 2025” (citado acima). ↩
26. SRF, “150 Jahre Zürcher Kantonalbank – ‘Die Bürger aus den Händen der Kapitalisten retten’” (citado acima). O Dicionário Histórico da Suíça (HLS) observou que, em 2005, os ativos do banco, de 86 bilhões de francos, eram cerca de cinquenta vezes os dos menores bancos cantonais: Froidevaux, “Banche cantonali”, DSS (citado acima). ↩
27. SRF, “Es war alles ein wenig improvisiert” (citado acima). ↩
28. Zürcher Kantonalbank, “Geschichte”, perfil da empresa (citado acima), e “Geschichte: Die nahe Bank seit über 150 Jahren” (citado acima), registro de 2014. ↩
29. Wikipedia (alemão), “Zürcher Kantonalbank”, seção sobre subsidiárias e participações (citado acima). ↩
30. United States Attorney’s Office, Southern District of New York, “Manhattan U.S. Attorney Announces Criminal Charges Against Zürcher Kantonalbank”, 13 de agosto de 2018, https://www.justice.gov/usao-sdny/pr/manhattan-us-attorney-announces-criminal-charges-against-z-rcher-kantonalbank. ↩

Apenas para fins de informação geral. Este artigo não constitui assessoria jurídica ou tributária, não substitui a análise de um caso concreto e não estabelece relação entre advogado e cliente. Reflete a situação jurídica em outubro de 2026.